V O T O - V I S T A

Agravos internos interpostos pelo Ministério Público Federal e pela Defensoria Pública da União contra a decisão da Presidência desta corte que deferiu a suspensão da liminar parcialmente concedida na Ação Civil Pública nº 5009616-82.2024.4.03.6100, ajuizada contra a União e o Estado de São Paulo: “para determinar que no prazo de 120 (cento e vinte) dias, o ESTADO DE SÃO PAULO apresente plano de implementação de Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT/SP), com a estrutura, os recursos orçamentários e o número de cargos necessários ao adequado funcionamento do órgão e à realização de visitas periódicas (no mínimo, anuais) a todos os locais de privação de liberdade existentes no território paulista, precedido de consulta prévia aos órgãos do Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura e instituições da sociedade civil, sob pena de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais), em caso de descumprimento de cada etapa prevista no cronograma; [...] no prazo de 10 (dez) dias úteis, o ESTADO DE SÃO PAULO apresente um cronograma com as etapas de cumprimento desta decisão, especialmente informando as datas, horário e local das reuniões com os órgãos da União e com os autores da presente ação”.

A eminente relatoria votou no sentido de desprover os agravos internos para manter a decisão que suspendeu a liminar. Divirjo e passo a expor as razões do voto.

Inicialmente, concordo com o relator quanto ao conhecimento do recurso da Defensoria Pública da União e quanto ao indeferimento de admissão de amicus curiae no âmbito deste incidente.

No mais, verifica-se que a ação civil pública originária foi proposta com o objetivo de compelir a União e o Estado de São Paulo a implementar, dentro de suas competências, o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura - MEPCT, previsto na Lei nº 12.847/2013.

A prevenção e o combate à tortura são diretamente relacionados à proteção da dignidade humana, garantida não só no texto constitucional de 1988, mas também em tratados internacionais de direitos humanos internalizados pelo Brasil, tais como: a Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, da Assembleia Geral das Nações Unidas promulgada pelo Decreto nº 40, de 15 de fevereiro de 1991; a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, promulgada pelo Decreto nº 98.386, de 9 de dezembro de 1989; o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional, promulgado pelo Decreto nº 4.388, de 25 de setembro de 2002; e o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (OPCAT), promulgado pelo Decreto nº 6.085, de 19 de abril de 2007. Em cumprimento a este último foi promulgada a Lei nº 12.847, de 02.08.2013, que instituiu o Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura, bem como criou o Comitê Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (CNPCT) e o Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT). A aludida convenção trata da necessidade de criação de órgãos independentes, que realizem visitas regulares a locais destinados ao acolhimento de pessoas privadas de liberdade, com o objetivo de exercer vigilância preventiva relativa à tortura e outros tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes.

Trata-se de tema de fundamental importância, na medida em que há no Estado Brasileiro patente violação massiva de direitos fundamentais no sistema prisional brasileiro, como reconheceu o Supremo Tribunal Federal no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347. Também no julgamento da ADPF 607/DF, ajuizada contra o Decreto nº 9.831/2019, que alterou o Decreto nº 8.154/2013 para remanejar os 11 (onze) cargos de perito do Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT) para o Ministério da Economia e determinar que a participação no Mecanismo seja considerada “prestação de serviço público relevante, não remunerada”, o Supremo Tribunal Federal afirmou que:

A realidade das instituições de privação de liberdade demonstra que o Brasil se encontra distante de cumprir o mandamento constitucional de vedação à tortura, conforme já assentou este Supremo Tribunal Federal ao reconhecer um estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário nacional. Melhor sorte não assiste às instituições de privação de liberdade de natureza não penal, a exemplo dos hospitais psiquiátricos, frequentemente marcados pela desassistência e pela violação de direitos fundamentais.

Como se vê, o assunto é urgente e demanda a efetiva implementação de políticas públicas para o cumprimento dos compromissos assumidos pelo Brasil ao se tornar signatário dos tratados internacionais enumerados anteriormente, bem como para a observância das próprias garantias constitucionais. Nesse contexto, a Lei nº 12.847/2013, regulamentada pelo Decreto nº 8.154/2013, ao estabelecer que os entes federativos poderão compor o Sistema Nacional, com a implementação do Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura, não faculta a sua criação, mas estabelece verdadeiro poder-dever da administração, na medida em que o Estado Brasileiro, ao se tornar signatário da OPCAT, assumiu verdadeira obrigação de implementá-la integralmente. Necessita, para tanto, da participação dos Estados, notadamente em razão da forma como o sistema penitenciário nacional está organizado, em que a maioria dos estabelecimentos penais e congêneres está sob administração estadual. É o que constou na decisão liminar suspensa:

Ao arrolar diversos órgãos que poderão compor o SNPCT não encontra a Administração Pública discricionariedade para sua criação. Primeiro porque o sistema precisa ser composto de órgãos e entidades públicas e privadas com atribuições legais ou estatutárias de realizar o monitoramento, a supervisão e o controle de estabelecimentos e unidades onde se encontrem pessoas privadas de liberdade, ou de promover a defesa dos direitos e interesses dessas pessoas (artigo 2º da Lei n. 12.847/2013). Segundo porque deve considerar estruturar o sistema a partir da necessidade de se dar efetividade ao SNPCT, que tem o objetivo de fortalecer a prevenção e o combate à tortura, por meio de articulação e atuação cooperativa de seus integrantes, dentre outras formas, permitindo as trocas de informações e o intercâmbio de boas práticas (artigo 1º)” e, mais adiante: se para completude da Convenção a criação de mecanismos estaduais se configura indispensável, não há escolha do administrador público, seja este do plano federal e estadual.

Comungo do entendimento adotado na referida decisão liminar, no sentido de que não é facultativo para a administração estadual à criação do Comitê e do Mecanismo de Prevenção e Combate à Tortura para tutelar os direitos das pessoas privadas de liberdade e, assim, dar efetividade às garantias constitucionais previstas no artigo 5º, incisos III, XLIII, XLVII, e XLIX, da Constituição Federal. No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal se manifestou na já mencionada ADPF 607/DF:

A vedação à tortura e a tratamentos desumanos ou degradantes decorre diretamente da Constituição de 1988, o que importa em uma obrigação imposta às autoridades dos três Poderes e de todas as esferas de governo para que cessem, façam cessar e punam tais expedientes. No ponto, cabe afirmar que a tortura tem posição antitética em relação ao princípio da dignidade humana, fundamento da República Federativa do Brasil. (...) A criação do MNPCT é resultado de compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, cujo cumprimento demanda que o país não apenas instale, mas conceda condições financeiras, administrativas e logísticas para que o órgão exerça a função de inspecionar unidades de privação de liberdade e expedir recomendações ao Poder Público visando evitar e punir a prática da tortura.

Mais adiante, o ministro relator afirma:

A dignidade da pessoa humana figura no ordenamento jurídico como um princípio que fundamenta e agrega os demais direitos e garantias fundamentais e, como tal, orienta a limitação do poder estatal, para evitar arbítrios, e obriga a ação positiva do Estado, de forma a garantir a sua observância. Nesse sentido, é certo que sem dignidade humana não há Estado democrático de Direito, cuja legitimidade depende do respeito e da promoção a esse relevante preceito. (...) Considerando que do princípio da dignidade da pessoa humana decorre necessariamente a proteção à integridade física e psíquica do indivíduo, extrai-se do ordenamento constitucional um dever de abstenção por parte do Estado, ante a proibição de que o Poder Público recorra à tortura, independentemente da finalidade almejada, e, ao mesmo tempo, uma conduta positiva das autoridades competentes, a fim de coibir e punir a prática, bem como de implementar políticas públicas para sua prevenção. (grifos no original)

Nota-se, pois, que a omissão dos poderes competentes, há mais de uma década, não pode ser validada pelo Poder Judiciário. Não é por outro motivo que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da medida cautelar na ADPF nº 347/DF (DJe de 19/2/16), reconheceu que o sistema carcerário brasileiro caracteriza um estado de coisas inconstitucional, referindo-se à situação de violação generalizada de direitos fundamentais, observada nos estabelecimentos de privação de liberdade no Brasil. Na ocasião, o Ministro Marco Aurélio asseverou que:

No sistema prisional brasileiro, ocorre violação generalizada de direitos fundamentais dos presos no tocante à dignidade, higidez física e integridade psíquica. A superlotação carcerária e a precariedade das instalações das delegacias e presídios, mais do que inobservância, pelo Estado, da ordem jurídica correspondente, configuram tratamento degradante, ultrajante e indigno a pessoas que se encontram sob custódia. As penas privativas de liberdade aplicadas em nossos presídios convertem-se em penas cruéis e desumanas. Os presos tornam-se 'lixo digno do pior tratamento possível', sendo-lhes negado todo e qualquer direito à existência minimamente segura e salubre.

Concluiu-se, no emblemático julgamento da ADPF 347, que: a violação sistemática de direitos fundamentais dos presos remete à responsabilidade dos três Poderes e de todas as esferas de governo, indicando haver problemas tanto na formulação e na implementação de políticas públicas, quanto na interpretação e na aplicação da lei penal. Assim, reputou como legítima a intervenção judicial no caso, diante da patente omissão estatal quanto à vulneração de direitos fundamentais das pessoas privadas de liberdade (ADPF 607/DF – grifo nosso).

No caso dos autos, verifica-se que o Ministério Público Federal e as Defensorias do Estado de São Paulo e da União buscam a suplantação da omissão das demais esferas do poder público, pois, apesar de o legislativo estadual ter aprovado o Projeto de Lei 1.257/2014 para instituir o Comitê e Mecanismo de Prevenção e Combate à Tortura no Estado de São Paulo, houve veto integral por parte do governador à época e o assunto não mais retornou às pautas da assembleia legislativa paulista.

À vista da morosidade na implementação das medidas necessárias para o enfrentamento e a prevenção das práticas de tortura nos estabelecimentos prisionais, cabível a atuação do Poder Judiciário sem qualquer arranhão à autonomia do ente federativo. É o que tem decidido o Supremo Tribunal Federal:

Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário. Ação civil Pública. Determinação pelo Poder Judiciário. Violação à separação de Poderes. Inocorrência.

1. Hipótese em que foi determinada ao Estado do Rio de Janeiro a disponibilização aos detentos dos estabelecimentos prisionais do Estado de período mínimo para banho de sol, bem como de local apropriado à prática de exercícios, esporte e lazer.

2. O acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que afirma a possibilidade, em casos emergenciais, de determinação da implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou a morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes.

3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985).

4. Agravo interno a que se nega provimento.

(STF - RE: 1379365 RJ, Relator: Min. LUÍS ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 02/10/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 19-10-2023 PUBLIC 20-10-2023)(grifo nosso)

A legislação de regência prevê a suspensão de liminar como incidente processual por meio do qual a pessoa jurídica de direito público ou o Ministério Público buscam a proteção do interesse público contra um provimento jurisdicional que cause grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública. (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade e só se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Confira-se: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

No caso dos autos, não restam preenchidos os requisitos do artigo 4º da Lei 8.437/92. A liminar deferida apenas determinou que o Estado apresente plano de implementação de Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura, ou seja, não houve ordem para criação de órgãos, remanejamento de servidores, nem geração de despesas públicas, de forma que não há impactos imediatos. Não se verifica, portanto, lesão grave à economia ou dano à ordem pública que justifiquem a suspensão. Há, apenas, provimento que busca seja feito cronograma, observados os limites burocráticos da máquina pública, a fim de que o Estado possa se preparar e planejar para criar os órgãos previstos na Lei nº 12.847/2013, e indique os seus prazos para tanto. Registre-se, mais uma vez, que o prazo dado é para que haja a confecção do plano e cumprimento do cronograma proposto pelo próprio Estado, não para execução em data específica. A reforçar a adequação da medida adotada, note-se a conclusão da ADPF 347, na qual o STF também deu prazo de seis meses para que o governo federal elaborasse um plano de intervenção, com diretrizes para reduzir a superlotação dos presídios, o número de presos provisórios e a permanência em regime mais severo ou por tempo superior ao da pena.

Ante o exposto, dou provimento aos agravos internos interpostos para reformar a decisão da Presidência (Id. 290706525) a fim de restabelecer a liminar deferida na ação civil pública originária.

É como voto.

ANDRÉ NABARRETE

DESEMBARGADOR FEDERAL

DECLARAÇÃO DE VOTO CONVERGENTE DO DES. FEDERAL JOHONSOM di SALVO

VICE-PRESIDENTE

O caso envolve a ACP 5009616-82.2024.4.03.6100, proposta pelo Ministério Público Federal e Defensoria Pública do Estado de São Paulo em face da União e Estado de São Paulo, objetivando compelir os requeridos a implementar, em cooperação e dentro de suas competências, o Comitê e o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura.

A liminar proferida – que praticamente exauria o próprio objeto da ação de piso, em contraste com a jurisprudência que restringe liminares “satisfativas” (STJ: AgInt no MS n. 29.215/DF, relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 16/5/2023, DJe de 19/5/2023.) – foi corretamente suspensa pela d. Presidência desta Casa, reconhecendo a ausência de ilegalidade na não-instituição de Comitê ou Mecanismo de Prevenção à Tortura no âmbito do Estado de São Paulo.

Não existe ilegalidade no cenário em que o Poder Público, autorizado pela lei de regência, pode desenvolver sua capacidade administrativa discricionária, que só pode ser sindicada pelo judiciário muito excepcionalmente. Não fosse assim, o juiz se substituiria ao executivo, nulificando o princípio constitucional da separação de poderes, justamente o que foi feito na decisão de piso, onde o ativismo judicial – que deve sempre ser aplicado cum granum salis – substituiu as atitudes do Governo do Estado de São Paulo.

Ademais, a ordem judicial acarretaria o dispêndio de recursos públicos evidentemente não previstos em lei orçamentária, gerando prejuízo às finanças estatais sem qualquer consideração para com a “responsabilidade fiscal” dos agentes administrativos que o judiciário, em tese, deveria prestigiar.

Por fim, como bem ressaltado na decisão ora apreciada, a Assembléia Legislativa deste Estado votou o Projeto de Lei 1.257/2014, o qual, embora aprovado pelo Poder Legislativo local, foi integralmente vetado pelo Governador do Estado de então, sr. João Dória, estando tal veto pendente de análise desde março/2019, de modo que a ação de piso na verdade pretende se sobrepor à ação do legislativo em seu direito constitucional de apreciar vetos oriundos do Poder Executivo.

E M E N T A

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. INGRESSO DE AMICUS CURIAE. IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA NACIONAL DE PREVENÇÃO E COMBATE À TORTURA. PROTOCOLO FACULTATIVO À CONVENÇÃO CONTRA TORTURA E OUTROS TRATAMENTOS OU PENAS CRUÉIS, DESUMANAS OU DEGRADANTES. DECRETO 6.085/2007. LEI 12.847/2013. COMITÊS E MECANISMOS ESTADUAIS E DISTRITAIS DE PREVENÇÃO E COMBATE À TORTURA (MECPCT). DISCRICIONARIEDADE. PREJUÍZO À AUTONOMIA DE ENTE FEDERATIVO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. GRAVE LESÃO À ORDEM OU ECONÔMICA PÚBLICA CONFIGURADA.

1. Não se admite a intervenção amicus curiae em pedido de suspensão de decisão judicial, sob pena de desvirtuamento de sua finalidade e disciplina normativa, conforme jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. A função do amicus curiae consiste em subsidiar e qualificar o debate em questões controvertidas, admitindo-se  ingresso a partir de análise do binômio necessidade-representatividade e de avaliação dos benefícios potencialmente aferíveis de participação no caso concreto para a formação de convencimento do magistrado ou colegiado. No caso, entretanto, a análise do pedido de suspensão não adentra o debate meritório, de modo que o convencimento judicial para decidir prescinde de subsídio especializado “acerca da definição de interpretação de lei federal e de aplicação dos tratados internacionais ratificados pelo Brasil”, sob pena de substituição indevida do juízo cognitivo ordinário do processo de origem. Com efeito, sequer há fase instrutória ou amplo contraditório no rito do incidente processual de suspensão de liminar ou de sentença (STJ, Pet na SLS 3387, Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, 08/04/2024), tampouco incursão no mérito da controvérsia, limitando-se a respectiva análise à aferição de flagrante ilegitimidade concomitante ao risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada. Cabe destacar, ainda, que “a admissão de amicus curiae no feito é uma prerrogativa do órgão julgador, na pessoa do relator, razão pela qual não há que se falar em direito subjetivo ao ingresso” (AgInt nos EDcl na PET no REsp 1.657.156/RJ, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe de 18/4/2018). Neste contexto é que se indefere o pleito da AMPARAR - Associação de Amigos e Familiares de Presos/as e Internos/as da Fundação Casa; Conectas Direitos Humanos; Grupo Tortura Nunca Mais; Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (IBCCRIM); Instituto de Defesa do Direito de Defesa - Márcio Thomaz Bastos (IDDD); Instituto Resgata Cidadão; Instituto Terra, Trabalho e Cidadania (ITTC); Pastoral Carcerária Nacional – CNBB; e Rede de Proteção e Resistência contra o Genocídio.

2. A suspensão de execução de decisão judicial proferida contra o Poder Público é medida excepcional, que extrapola a recorribilidade ordinária, exigindo requisitos específicos a partir da comprovação do manifesto interesse público e flagrante ilegitimidade da decisão, associada à demonstração da concorrência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública, nos termos do artigo 4º da Lei 8.437/1992. O pedido suspensivo tem caráter autônomo e, portanto, não é prejudicado pela interposição ou não do recurso, nem por eventual decisão de indeferimento da tutela requerida. A excepcionalidade da medida, por gerar a competência do presidente do tribunal para sua apreciação, ainda que a decisão judicial tenha sido impugnada pela via recursal própria, e por envolver juízos específicos, não é autorizada apenas por se tratar de pretensão deduzida pelo Poder Público nem se houver mera ilegalidade contrastada por fundamento jurídico relevante, e for somente arguido provável risco de ineficácia da medida suspensiva ou irreversibilidade da situação jurídica derivada da decisão impugnada. A avaliação de fundamento jurídico relevante ou probabilidade do direito e da urgência para suspender a decisão agravada envolve cognição ordinária sujeita, segundo regras do devido processo legal, à competência do órgão recursal próprio, relator e turma no âmbito do tribunal e, portanto, não se trata, nesta especialíssima sede processual, de promover substituição do juízo cognitivo proferido na origem com incursão, ainda que perfunctória no mérito, ou em temas afetos estritamente à probabilidade do direito ou relevância da fundamentação jurídica do pedido. A excepcional competência do presidente do tribunal exige notabilizadas qualificações jurídicas tanto da pretensão como da situação gerada pela decisão impugnada se mantida eficaz: manifesto interesse público e flagrante ilegitimidade, capaz de gerar grave lesão não a qualquer bem jurídico, mas à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública.

3. No caso, cuida-se, na origem, da ACP 5009616-82.2024.4.03.6100, proposta pelo Ministério Público Federal e Defensoria Pública do Estado de São Paulo em face da União e Estado de São Paulo, objetivando compelir os requeridos a implementar, em cooperação e dentro de suas competências, o Comitê e o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura. Foi inicialmente deferida em parte liminar “para determinar que: no prazo de 120 (cento e vinte) dias, o ESTADO DE SÃO PAULO apresente plano de implementação de Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT/SP), com a estrutura, os recursos orçamentários e o número de cargos necessários ao adequado funcionamento do órgão e à realização de visitas periódicas (no mínimo, anuais) a todos os locais de privação de liberdade existentes no território paulista, precedido de consulta prévia aos órgãos do Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura e instituições da sociedade civil, sob pena de multa de R$ 100.000,00 (cem mil reais), em caso de descumprimento de cada etapa prevista no cronograma; [...] no prazo de 10 (dez) dias úteis, o ESTADO DE SÃO PAULO apresente um cronograma com as etapas de cumprimento desta decisão, especialmente informando as datas, horário e local das reuniões com os órgãos da União e com os autores da presente ação”.

4. Tal liminar, entretanto, restou suspensa pela decisão ora recorrida, sob o fundamento, em síntese, de que não restou configurada a ilegalidade na não-instituição de Comitê ou Mecanismo de Prevenção à Tortura no âmbito do Estado de São Paulo.

5. Com efeito, restou contextualizado que o Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, promulgado pelo Decreto 6.085/2007, estabelece “um sistema de visitas regulares efetuadas por órgãos nacionais e internacionais independentes a lugares onde pessoas são privadas de sua liberdade, com a intenção de prevenir a tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes” (artigo 1°). Tal documento previu que os Estados-Parte signatários devem “designar ou manter em nível doméstico um ou mais órgãos de visita encarregados da prevenção da tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes (doravante denominados mecanismos preventivos nacionais)” (artigo 3°). Assim, com a edição da Lei 12.847/2013, instituiu-se, no âmbito nacional, o “Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura” (SNPCT), com finalidade de “fortalecer a prevenção e o combate à tortura, por meio de articulação e atuação cooperativa de seus integrantes, dentre outras formas, permitindo as trocas de informações e o intercâmbio de boas práticas”, integrado por “órgãos e entidades públicas e privadas com atribuições legais ou estatutárias de realizar o monitoramento, a supervisão e o controle de estabelecimentos e unidades onde se encontrem pessoas privadas de liberdade, ou de promover a defesa dos direitos e interesses dessas pessoas”. De acordo ainda com a Lei 12.847/2013, o SNPCT é composto por órgãos centralizadores em âmbito nacional, quais sejam, pelo “Comitê Nacional de Prevenção e Combate à Tortura - CNPCT, pelo Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura - MNPCT, pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária - CNPCP e pelo órgão do Ministério da Justiça responsável pelo sistema penitenciário nacional”.

6. A partir deste cenário, apontou a decisão agravada que a hermenêutica sistemática dos artigos 2º, § 2º, da Lei 12.847/2013 e 17 do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes não deixa dúvida quanto à mera possibilidade (faculdade) de criação de unidades descentralizadas de mecanismos de prevenção de tortura pelos Estados da Federação, e de que tal criação configura decisão política do ente federado, e não obrigação decorrente de adesão ao Protocolo Facultativo.

7. Cabe acrescentar, por sua vez, que o artigo 6° da Lei 12.847/2013, ao listar as atribuições do Comitê Nacional de Prevenção e Combate à Tortura - CNPCT, ressalta seu papel de “apoiar a criação de comitês ou comissões semelhantes na esfera estadual e distrital para o monitoramento e a avaliação das ações locais” (inciso VII). Vale dizer, tivesse o Protocolo Facultativo, ou a Lei 12.847/2013, determinado obrigação de instituir, de forma vinculada, comitês e mecanismos de combate à tortura no âmbito estadual, seria desnecessária qualquer menção a eventual apoio à criação de órgão estadual pelo CNPCT, bastando simplesmente deixar a cargo da fiscalização dos órgãos competentes o cumprimento das normas cogentes da lei e da convenção internacional. Há ainda menção, no artigo 8°, § 7°, da Lei 12.847/2013, à hipótese de inexistência de Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura – MEPCT, não como estado de ilegalidade/omissão, mas como circunstância determinante para atuação subsidiária do MNPCT.

8. Ademais, como destacado na decisão agravada, não socorre aos recorrentes a invocação do artigo 29 do Protocolo Facultativo, sob o argumento de que, por estabelecer que “as disposições do presente Protocolo deverão abranger todas as partes dos Estados federais sem quaisquer limitações ou exceções”, estaria a determinar obrigação de instituir comitês e mecanismos estaduais de prevenção e combate à tortura, pois constata-se, na verdade, que o dispositivo apenas outorga qualidade de lei nacional (e não apenas de lei federal) ao diploma, ao prever eficácia também a Estados e Municípios, sendo aplicável em tal âmbito, v. g., na hipótese de instituição de comitês e mecanismos descentralizados, quando do exercício da discricionariedade prevista no Protocolo Facultativo e na Lei 12.847/2013.

9. Consignou-se, também, que a criação de órgãos da Administração Pública - com utilização de critérios políticos e discricionários -, necessária para a instituição de comitês e mecanismos em âmbito estadual, exige a edição de lei específica, com observância do devido processo legislativo, de modo que, ainda que eventualmente se concluísse por indevida omissão legislativa por parte do poder público, a utilização da via da ação civil pública revelaria-se inadequada, dada a existência de remédios constitucionais específicos para tanto previstos no ordenamento jurídico (RESP 1.155.590, Rel. Min. MARCO BUZZI, DJe de 07/12/2018). Porém, corroborando conclusão pela inexistência de ilegitimidade e indevida omissão do Estado de São Paulo no caso, verifica-se que houve, inclusive, iniciativa e tramitação de projeto de lei na Assembleia Legislativa Estadual para instituir o Comitê e Mecanismo de Prevenção e Combate à Tortura no Estado de São Paulo (Projeto de Lei 1.257/2014), o qual, embora aprovado pelo Poder Legislativo, foi integralmente vetado pelo Governador do Estado, estando tal veto pendente de análise desde março/2019, revelando que se pretende, em verdade, questionar o veto na via da ação originária.

10. Outrossim, não se sustenta a alegação de que a liminar deferida “limitou-se a determinar que o Estado apresente plano de implementação de Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura, de modo que não houve determinação de criação de órgãos, remanejamento de servidores, nem geração de despesas públicas”, pois constou expressamente da decisão suspensa a determinação para que “se apresente plano de implementação de Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT/SP), com a estrutura, os recursos orçamentários e o número de cargos necessários ao adequado funcionamento do órgão à realização de visitas periódicas (no mínimo, anuais), a todos os locais de privação de liberdade existentes no território paulista” (grifamos), restando, assim, evidente que, para o cumprimento da decisão, sob pena de “astreintes”, inclusive, seriam necessárias despesas públicas e reorganização da estrutura administrativa. Isso sem mencionar que a decisão judicial precária do Juízo a quo atenta contra a esfera da autonomia de ente federativo (artigo 18, CF) e afeta a independência entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, por adentrar no mérito administrativo e nas escolhas de natureza política da Administração Pública.

11. Configurada, pois, neste contexto, a flagrante ilegitimidade da decisão liminar concomitante ao risco de lesão grave à ordem e economia pública, afigura-se de rigor a manutenção da contracautela deferida nos termos do artigo 4º da Lei 8.437/1992.

12. Agravos internos desprovidos.