V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): Inicialmente, afasto a matéria preliminar de nulidade da sentença, por suposta vulneração às Leis nºs 13.347/2016, 13.465/17, 14.011/2020 e 14.474/2022. De fato, a alegação de que a sentença teria, em tese, violado determinadas Leis não importa em defeito do ato jurídico capaz de comprometer a sua validade, pois trata-se de tema relativo ao próprio mérito da causa, podendo levar à reforma ou confirmação da sentença, mas não à sua invalidade (nulidade). Outrossim, da leitura da sentença apelada percebe-se que a mesma encontra-se devidamente fundamentada, não havendo que se falar em violação ao art. 489, § 1º, do CPC, sendo de se lembrar que fundamentação contrária aos interesses da parte não é o mesmo que ausência de fundamentação.

Afastada a matéria preliminar, passo ao exame do mérito.

A discussão travada nos autos refere-se à anulação de lançamento de taxas de foro referentes ao exercício de 2023, combinada com repetição de indébito. Narra o autor ser ocupante de imóvel de propriedade da União, O caso diz respeito à atualização do valor da taxa de foro referente ao imóvel de propriedade da União localizado no Complexo Industrial Naval de Guarujá – CING, inscrito no Registro Imobiliário Patrimonial – RIP n° 6475.0100779-79. Discute-se o cabimento apenas a correção monetária ou se é possível sua alteração de acordo com o valor de mercado, bem como a necessidade de prévio procedimento administrativo. Afirma o autor que a SPU continua a lançar os valores majorados, mantendo a ilegalidade, mesmo após sentença proferida nos autos nº5004825-34.2019.403.6104.

Primeiramente, é necessário colocar, de um lado, taxa de ocupação, e, de outro, taxa de foro. Taxa de ocupação é cobrada anualmente em razão da ocupação regular de terreno de marinha, sendo exigida do ocupante inscrito na base cadastral da Secretaria do Patrimônio da União à alíquota de 2% (para as ocupações inscritas ou requeridas até 30/09/1988) e de 5% (para as ocupações inscritas ou requeridas após esta data) sobre o valor do domínio pleno do imóvel. Já a taxa de foro é cobrada anualmente pela utilização do imóvel sob regime de aforamento, sendo exigida do titular do domínio útil à alíquota de 0,6% do valor atualizado do domínio pleno do terreno.

Contudo, há aspectos em comum entre essas taxas, porque ambas são receitas patrimoniais da União Federal, exigidas anualmente em razão do uso de seus terrenos por terceiros, e não têm natureza de tributo (logo, a regência não é pelo sistema constitucional tributário e pelas disposições gerais do CTN).

Outro critério em comum entre a taxa de ocupação e a taxa de foro passou a ser a possibilidade de a administração pública aplicar critérios para a atualização monetária anual (vale dizer, recomposição pela desvalorização decorrente da inflação) sem a necessidade prévia informação dessas alterações a cada um dos devedores (para que exerçam eventual defesa), o que é imprescindível quando houver reavaliação do imóvel segundo valor de mercado ou qualquer outra medida que implique em aumento dessas taxas (p. ex., mudança de área).

Acerca da atualização monetária, a taxa de ocupação vem sendo regida nas últimas décadas pelo contido no art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, ao passo em que a taxa de foro seguia, até recentemente, o previsto no art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985).

O art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987 previa originalmente a cobrança da taxa de ocupação sobre o valor do domínio pleno do terreno “anualmente atualizado”. Também o art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985) estabelecia a taxa de foro incidia sobre o valor do respectivo domínio pleno, “anualmente atualizado”.

Todavia, os parâmetros normativos que orientam a atualização do valor do domínio pleno foram alterados, primeiro em 2015 (apenas para taxa de ocupação) e, depois, em 2017 (tanto para taxa de ocupação quanto para taxa de foro).

Em 31/12/2015, o art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987 foi alterado pelo art. 2º da Lei 13.139/2015 (aplicável já para o ano de 2016, diante na natureza não tributária dessa imposição), introduzindo seguintes parágrafos para taxa de ocupação tratada no caput desse preceito (não para taxa de foro, que continuou sob a regência do art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946, conforme grifos):

Art. 1º A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União.

§1º. O valor do domínio pleno do terreno será atualizado de acordo com:

I – a planta de valores genéricos elaborada pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou

II – a Planilha Referencial de Preços de Terras elaborada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para terras rurais;

§2º. Os Municípios e o Incra deverão fornecer à Secretaria do patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão os dados necessários para aplicação do disposto no §1º;

§3º. Não existindo planta de valores ou Planilha Referencial de Preços de Terras, ou estando elas defasadas, a atualização anual do valor do domínio pleno poderá ser feita por meio de pesquisa mercadológica.

Já a Lei 13.465/2017 deu nova redação ao art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, a partir de quando foram unificados os critérios para atualização da taxa de ocupação, laudêmio e taxa de foro (grifei): 

Art. 1º A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)             (Regulamento)

§ 1º  O valor do domínio pleno do terreno da União, para efeitos de cobrança do foro, da taxa de ocupação, do laudêmio e de outras receitas extraordinárias, será determinado de acordo com:                    (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

I - o valor venal do terreno fornecido pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

II - o valor da terra nua fornecido pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para as áreas rurais.       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 2º  Para os imóveis localizados nos Municípios e no Distrito Federal que não disponibilizem as informações referidas no inciso I do § 1o deste artigo, o valor do terreno será o obtido pela planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), ou ainda por pesquisa mercadológica.        (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 3º  Caso o Incra não disponha do valor de terra nua referido no inciso II do § 1o deste artigo, a atualização anual do valor do domínio pleno dar-se-á pela adoção da média dos valores da região mais próxima à localidade do imóvel, na forma a ser regulamentada pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU).       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 4º  Para aplicação do disposto neste artigo, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) utilizará os dados fornecidos pelos Municípios, pelo Distrito Federal e pelo Incra.       (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 5º  Os Municípios e o Distrito Federal deverão fornecer à Secretaria do Patrimônio da União (SPU), até 30 de junho de cada ano, o valor venal dos terrenos localizados sob sua jurisdição, necessários para aplicação do disposto neste artigo.        (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 6º  Em caso de descumprimento do prazo estabelecido no § 5o deste artigo para encaminhamento do valor venal dos terrenos pelos Municípios e pelo Distrito Federal, o ente federativo perderá o direito, no exercício seguinte, ao repasse de 20% (vinte por cento) dos recursos arrecadados por meio da cobrança de taxa de ocupação, foro e laudêmio aos Municípios e ao Distrito Federal onde estão localizados os imóveis que deram origem à cobrança, previstos neste Decreto-Lei, e dos 20% (vinte por cento) da receita patrimonial decorrente da alienação desses imóveis, conforme o disposto na Lei no 13.240, de 30 de dezembro de 2015.       (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 7º  Para o exercício de 2017, o valor de que trata o caput deste artigo será determinado de acordo com a planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), referente ao exercício de 2016 e atualizada pelo percentual de 7,17% (sete inteiros e dezessete centésimos por cento), ressalvada a correção de inconsistências cadastrais.           (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

Por décadas, essa expressão “anualmente atualizado” gerou discussão, e, analisando a controvérsia (se a majoração da taxa de ocupação de terreno da marinha, que se efetivou mediante a atualização do valor do imóvel, depende da participação do administrado, com prévia notificação individual da parte sobre a reavaliação do seu imóvel, nos moldes do art. 28 da Lei 9.784/1999), o E.STJ firmou a seguinte Tese no Tema 451 (REsp 1150579/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/08/2011, DJe 17/08/2011): "No caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é despiciendo procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria.".

Esse entendimento do E.STJ foi esclarecido no julgamento dos Embargos de divergência em REsp 1.241.464/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 4/11/2013, afirmando a Tese no Tema 451 (REsp 1.150.579/SC)  dispensa  a  intimação  prévia dos interessados tão somente na hipótese de reajuste da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel, e que a reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art.  1º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 e até seja uma obrigação legal (art. 3º-A, V, art. 12 e art. 24, todos da Lei nº 9.636/1988), não pode implicar imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento   daqueles   que   irão   suportar esse ônus. Esse julgado está assim ementado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TERRENOS DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ALTERAÇÃO DO VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS PARA TOMAREM CONHECIMENTO DA NOVA BASE DE CÁLCULO DA TAXA DE OCUPAÇÃO. ARTIGOS 3º, INCISOS II E III, E 28 DA LEI N. 9.784/1999.

1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão da Segunda Turma, nos quais se aduz haver divergência com o entendimento da Primeira Seção, no que se refere à necessidade de intimação do interessado para se proceder à alteração dos valores da taxa de ocupação de terreno da marinha, quando alterado o valor venal do imóvel.

2. Conforme entendimento externado pela Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.150.579/SC, realizado na sistemática do art. 543-C do CPC, é desnecessária a intimação prévia dos interessados, quanto à majoração da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel. Porém, esse entendimento deve ser restrito à hipótese de simples correção monetária.

3. A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ("calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno") e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar na imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus.

4. É que, tratando-se da alteração da base de cálculo inicialmente estipulada em procedimento administrativo, sua alteração não se pode dar à revelia daqueles que suportarão o ônus financeiro da taxa de ocupação. Esse é o fim das normas estipuladas no art. 3º, incisos II e III, e no art. 28 da Lei n. 9.784/1999.

5. Embargos de divergência não providos.

(EREsp 1241464/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/10/2013, DJe 04/11/2013)

Ainda segundo orientação do C. STJ, tanto para a cobrança da taxa de foro quanto da taxa de ocupação, a atualização do domínio pleno do imóvel é autorizada pelos art. 1º do Decreto-lei nº 2.398/1987 e art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/1946, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável nos casos de mera atualização monetária. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. ATUALIZAÇÃO. POSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DO VALOR VENAL. VALORIZAÇÃO DO MERCADO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - O reajuste das taxas de ocupação, mediante a atualização do valor venal do imóvel, não configura imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio.

III - A atualização do domínio pleno do imóvel, para a cobrança do foro ou da taxa de ocupação, é autorizada pelos arts. 1º do Decreto-lei n. 2.398/87 e 101 do Decreto-lei n. 9.760/46, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável nos casos de mera atualização monetária.

IV - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.

V - Honorários recursais. Não cabimento. VI - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.

VII - Agravo Interno improvido.

(AgInt no AgRg no REsp n. 1.390.071/PE, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 18/3/2019, DJe de 21/3/2019.)

Assim, tem-se que "A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art.1º do DL n. 2.398/1987 ('calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno') e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus" (EREsp 1241464/SC, Relator Ministro Benedito Gonçalves, DJe 04/11/2013). 

Entretanto, no caso dos autos, consoante reconhecido no julgamento do agravo de instrumento nº 5024768-74.2023.403.0000, interposto pela apelada (UNIÃO FEDERAL) e ao qual esta C. Segunda Turma deu provimento, houve a instauração do devido processo administrativo prévio à cobrança majorada da taxa de foro. Confira-se o seguinte trecho do acórdão proferido no referido agravo de instrumento:

Ocorre que consta dos autos da ação de origem a intimação do interessado acerca da alteração da base de cálculo da taxa de foro (notificação Nº 61/2017), inclusive com a expedição de aviso de recebimento (ID 296161633 e seguintes). Confira-se:

O Órgão de Gestão Patrimonial da União, SPU, prestou os seguintes esclarecimentos sobre o caso, através do Ofício SEI Nº 81749/2023/MGI (cópia anexada à contestação), que faz remissão ao Ofício SEI Nº 17/2019 /EDESC/SPU-SP/SPUSEDD-ME, no qual consta: “(...) De acordo com a solicitação do despacho SEI MP -EDESC-SPU/SP n° 4820641 de 26/10/2017 (Anexo 23 - doc. n° 2972378), foram executados os procedimentos de atualização cadastral dos RIP 6475 0100779-79, conforme registro de dados antes da atualização (Anexo 02 - doc. 2969828) e depois da atualização (Anexo 03 - doc. 2969951). RIP 6475 0100779-79, utilizava-se do logradouro 007414 Complexo Industrial Naval do Guarujá, Trecho 00 Único (Anexo 04 - doc. 2969917)

Devido ao logradouro 007414-00 ser genérico do CING, envolvendo indiferenciadamente todos os lotes do loteamento, e não corresponder aos atuais endereçamentos oficiais da Prefeitura Municipal de Guarujá, foram efetuadas as seguintes atualizações no SIAPA para regularização do cadastro: 1. Localização: atualização do nome da rua, CEP e bairro. 2. Logradouros: atualização de 02 (duas) testadas: T1 - Eugênio Fischer (007723-01) - (Anexo 05 - doc. 2970006) T2 - Canal de Santos (007701-01) - (Anexo 06 - doc. 2970023) As atualizações de logradouros executadas foram comunicadas ao requerente na notificação Nº 61/2017 (SEI MP doc. 4866566) para o RIP 6475 0100779-79 (Anexo 07 - doc. 2994851) com recebimento de AR doc SEI MP 5109180 (Anexo 08 - doc. 2995059). (...)" Também se juntou aos anexos do Ofício SEI Nº 42670/2023/MGI, cópias das notificações de que trata o art. 28 da Lei nº 9.784/1999, informando à parte autora sobre a atualização cadastral nos RIPs dos imóveis objeto desta lide. Na notificação 61/2017 consta, ainda que: "... Os valores de avaliação do metro quadrado de terreno para as ruas e avenidas localizadas no CING foram extraídos das atualizações das PVGs da Prefeitura Municipal de Guarujá - PMG, conforme a plantada PVG oficial e suas portarias municipais anuais correspondentes".

Portanto, foi assegurado ao apelante o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa na esfera administrativa, com a possibilidade de conhecer os critérios empregados pela SPU para a reavaliação do valor de mercado do imóvel de propriedade da União Federal, base de cálculo da taxa de foro, bem como impugná-los. Tratando-se de processo administrativo que se realizou previamente à cobrança ora combatida, não se vislumbra nenhuma ilegalidade da exigência da taxa de foro no exercício de 2023.

Nessa linha, não merece acolhida a alegação de que "Seria impossível que o Apelante impugnasse um valor que não lhe foi informado!", pois teve acesso ao processo administrativo, tendo sido notificado acerca do mesmo, como demonstram os elementos de prova existentes nos autos (IDs 302053427, 302053425, 302053421, 302053417, entre outros), de modo que poderia ter tido acesso ao valor da base de cálculo.

Também não procede a alegação do apelante, no sentido da ilegalidade da inclusão de benfeitorias (aterro) na avaliação do imóvel. Isso é assim porque os acrescidos de marinha são os que se tiverem formado, natural ou artificialmente (ou seja, os aterros), para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha (art. 3º do Decreto-Lei nº 9.760/1946). Diante dessas considerações, não se pode falar que a SPU tenha considerado erroneamente na base de cálculo da taxa de foro o aterro realizado no passado, visto que se trata de acrescido de marinha, formado a partir do aterramento de área alagadiça (o imóvel objeto da presente lide teve seu terreno, ao longo do tempo, aterrado pelos ocupantes anteriores). Não se cuida, pois, de simples benfeitoria (tal como definida no art. 96 do CC), visto que não decorre da ação humana com o intuito de melhoria ou conservação da propriedade, identificando-se, na realidade, com o conceito de acrescido de marinha formado artificialmente, atraindo a incidência do disposto no já mencionado art. 3º do Decreto-Lei nº 9.760/1946, assim redigido:

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

Desse modo, conclui-se que o acrescido de marinha engloba o aterro artificial do imóvel, não devendo este ser entendido como simples benfeitoria, não havendo qualquer vedação legal à sua inclusão na base de cálculo da taxa de foro, ou seja, na reavaliação do valor do imóvel. Não se vislumbra contrariedade ao art. 1º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, ao Decreto-Lei nº 3.348/1941 e à Instrução Normativa nº 67/2022 da SPU, visto que os terrenos formados artificialmente para o lado do mar ou dos rios (aterros), são acrescidos de marinha, sendo certa a incidência da taxa de foro em acrescidos de marinha, na medida em que o acessório deve seguir a natureza jurídica do principal.

Não se pode falar, identicamente, que tenha havido violação ao quanto disposto no art. 11-B da Lei nº 9.636/1998, que trata da avaliação imobiliária para fins de cobrança de receitas patrimoniais. Com efeito, a UNIÃO FEDERAL logrou demonstrar que foi utilizado o valor do metro quadrado estabelecido pelo Município do Guarujá como parâmetro (veja-se, por exemplo, ID 302053409). Também se juntou aos anexos do Ofício SEI Nº 42670/2023/MGI, cópias das notificações de que trata o art. 28 da Lei nº 9.784/1999, informando à parte autora sobre a atualização cadastral nos RIPs dos imóveis objeto desta lide. Na notificação 61/2017 consta, ainda que: "... Os valores de avaliação do metro quadrado de terreno para as ruas e avenidas localizadas no CING foram extraídos das atualizações das PVGs da Prefeitura Municipal de Guarujá - PMG, conforme a plantada PVG oficial e suas portarias municipais anuais correspondentes. Em relação ao pleito de exclusão do fator de valorização por "acesso aquático" e "múltiplas esquinas", tem-se que se trata de matéria que é objeto de outra ação (nº 5004825-34.2019.4.03.6104), como reconhece o próprio apelante em sua peça inicial, "in verbis": "Mais que isso: nesse valor de avaliação estão inclusas (também de forma ilegal) benfeitorias realizadas no imóvel, além de fator valorização por acesso aquático e de múltiplas esquinas, em desacordo com as normas técnicas de avaliação de terrenos, como já decidido na ação anterior, relativa ao mesmo imóvel (sentença e laudo anexos)" (ID 302053292, fls. 08). Descabido, portanto, novo exame desse tema nestes autos, tendo em vista o óbice da litispendência.

A propósito, no que toca à ação anulatória nº 5004825-34.2019.4.03.6104, encontra-se a mesma em grau de apelação perante esta C. Corte Regional, de forma que sua sentença ou as provas nela produzidas não produzem vinculação quanto ao julgamento desta apelação cível, à míngua de existência de coisa julgada naquele feito.

Ante o exposto, REJEITO a matéria preliminar de nulidade da sentença e NEGO PROVIMENTO à apelação.

Em vista do trabalho adicional desenvolvido na fase recursal e considerando o conteúdo da controvérsia, com fundamento no art. 85, §11, do CPC, a verba honorária fixada em primeiro grau de jurisdição deve ser majorada em 10%, respeitados os limites máximos previstos nesse mesmo preceito legal, e observada a publicação da decisão recorrida a partir de 18/03/2016, inclusive (E.STJ, Agravo Interno nos Embargos de Divergência 1.539.725/DF, Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, 2ª seção, DJe de 19/10/2017).

É como voto.