V O T O

O SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RENATO BECHO, RELATOR: 

Trata-se Ação Civil Pública objetivando apurar ocupações e cessões irregulares e abandono de unidades habitacionais no empreendimento RESIDENCIAL TRÊS AMÉRICAS II, na cidade de Bauru, construído com recursos públicos da União, no Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, mais especificamente, recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), bem como responsabilizar a União, o Município de Bauru e a Caixa Econômica Federal quanto à fiscalização do pós-ocupação dos imóveis. 

Das preliminares

Inicialmente, em suas apelações, tanto a Caixa Econômica Federal quanto o Município de Bauru apresentaram preliminares. A CEF reitera a preliminar de ilegitimidade passiva e inadequação da via eleita e o Município de Bauru também apresentou preliminar de ilegitimidade passiva.

As questões preliminares sobre ilegitimidade passiva, embora se confundam com o próprio mérito, como salientado pelo Juízo de primeiro grau na sentença, foram afastadas na decisão ID 281458053, proferida em setembro de 2022, e em face dela não houve recurso das partes, razão pela qual precluiu o direito de nova discussão. 

Por outro lado, no que tange a preliminar de inadequação da via eleita, não verifiquei a análise específica pelo Juízo de origem, logo, por se tratar de matéria de ordem pública, passo a sua análise. 

A CEF, com fundamento no art. 1º, parágrafo único da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), o qual dispõe que: "Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados", aduz que questões que envolvam fundos institucionais não podem ser objeto de pedido em Ação Civil Pública, vez que possuem leis específicas. 

Entretanto, afasto a preliminar de inadequação da via eleita, porquanto, como salientado pelo Ministério Público Federal, o fundo institucional, em sim, não é o objeto da presente Ação Civil Pública. Na realidade, o que se pretende é a implementação de rotinas para que a parte contrária possa se organizar e efetivar seus deveres de fiscalização e acompanhamento, com relação à destinação das unidades habitacionais do PMCMV, pois os pedidos decorrem diretamente das obrigações impostas aos entes participantes do Programa Minha Casa Minha Vida. Ademais, a destinação inadequada da unidades habitacionais, construídas com recursos públicos, não prejudica apenas individuas determinados, mas toda  a sociedade. 

Assim, diante de toda a complexidade da dinâmica que envolve o Programa Minha Casa Minha Vida, as determinações requeridas pelo Ministério Público Federal decorrem da interpretação e da busca pela solução dos problemas apontados nos autos, não havendo qualquer óbice pela utilização do instrumento processual escolhido. 

Da responsabilidade da Caixa Econômica Federal e do Município de Bauru 

Quanto ao mérito, saliente-se, primeiramente, que este julgador na Ação Civil Pública nº 5002994-36.2019.4.03.6108, a qual discutia questões de outro residencial, também no município de Bauru, mas com questões semelhantes às apresentadas nesses autos, já fixou entendimento a respeito das responsabilidade das partes envolvendo as irregularidades quanto à fiscalização dos empreendimentos construído por meio do PMCMV e, da análise detida da apresente ação não constatei fatos novos que pudessem levar a entendimento diverso do anteriormente construído. 

  É incontroverso nos autos as irregularidades apontadas pelo Ministério Público Federal quanto a ocorrência de venda, abandono e ocupações irregulares nos imóveis objeto do programa habitacional, apurados no Procedimento Administrativo nº 1.34.003.000187/2014-91. A questão trazida nos recursos se delimita à existência de responsabilidade da Caixa Econômica Federal e do Município de Bauru/SP quanto à gestão dos empreendimentos no pós-ocupação, bem como quanto ao alcance das determinações de medidas de solução dos problemas por meio da presente Ação de Civil Pública. 

Conforme disposto na inicial, realizada vistoria pelo Conselho Regional de Corretores de Imóveis no empreendimento RESIDENCIAL TRÊS AMÉRCAS II, foram levantadas as seguintes irregularidades (ID 281457573, pág. 4): 

-  384 unidades do empreendimento foram visitadas pelos agentes de fiscalização do Conselho Regional de Corretores de Imóveis; 

- 219 unidades estavam com ocupação regular; 

- 40 unidades foram encontradas fechadas, sem coleta de informações; 

- 84 unidades estão com suspeita de ocupação irregular; 

- 4 unidades estão, comprovadamente, ocupadas irregularmente. 

O Ministério Público Federal assevera que “as normas que tratam do Programa Minha Casa Minha Vida preveem expressamente a responsabilidade da corré CAIXA também no pós-ocupação, e que a atuação e comunicação dos entes envolvidos devem ser coordenadas e integradas, inclusive para a elaboração e manutenção de cadastros unificados e consistentes; preveem ainda que deve haver rotina de fiscalização e acompanhamento, que as denúncias de irregularidade devem ser apuradas e que deve haver ampla divulgação das normas que regem o Programa (...)”. Quanto ao Município de Bauru, aponta que “a responsabilidade do Município de Bauru fica ainda mais evidente pelo fato de ter (ele próprio, como admitiu) também investido verbas públicas no empreendimento; ou seja, tendo despendido recursos públicos no Residencial Três Américas II, evidente que tem o dever de fiscalizar a correta aplicação e destinação dessas verbas, de acordo com os normativos do PMCMV”.

O Município de Bauru, por sua vez, afirma que na fase do pós-ocupação suas obrigações se limitam à assistência social, e que não tem o dever legal ou contratual de fiscalizar os mutuários na referida fase. Alega que a CEF não tinha estrutura para fiscalizar os empreendimentos PMCV implantados em Bauru e que necessitava de ajuda, razão pela qual o Município se comprometeu a prestar a ajuda a título de colaboração, e que agora está sendo responsabilizado pela fiscalização dos empreendimentos, sem qualquer previsão legal.

A Caixa Econômica Federal discorreu sobre a forma que se realiza os desdobramentos do PMCMV. Em apertada síntese, alega que a Lei nº 11.977/2009 atribuiu ao Ministério das Cidades a regulamentação do PMCMV, o qual no uso de suas atribuições editou a norma regulamentar do PMCMV, conforme Portaria nº 2.081/2020. E, conforme a Portaria, compete ao Município proceder à fiscalização e levantamento das irregularidade nos empreendimentos construídos no bojo do PMCMV, o qual deve relatar as suas conclusões, de forma documentada,  à CEF para às medidas e providências para rescisão contratual e retomada dos imóveis.

Pois bem. 

Após a análise apurada dos fatos, bem como considerando toda a dinâmica de ações que envolvem o Programa Minha Casa Minha Vida, com razão o Ministério Público Federal a respeito da responsabilidade da Caixa Econômica Federal e do Município de Bauru/SP no pós-ocupação, porquanto, considerando o objetivo do Programa, que é a concessão de moradia à população de baixa renda, especificamente situada na faixa 1 (renda mensal de até R$ 1.600,00), bem como da importância da conduta integrada dos órgãos e entes empenhados em sua execução, concluir de forma diferente poderia gerar distorções e dificultar o fiel desempenho do projeto. 

Nesse sentido, o artigo 3°, § 5º da Lei n° 11.977/2009, com redação dada pela Lei n° 13.590/2018 estabelece que incumbe aos Estados, Municípios e Distrito Federal que aderirem ao Programa Minha Casa Minha Vida e à Caixa Econômica Federal a responsabilidade pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, na forma estabelecida em termo de adesão a ser definido em regulamento, in verbis: 

"Art. 3º Para a indicação dos beneficiários do PMCMV, deverão ser observados os seguintes requisitos: 

(...) 

§ 5º Os Estados, Municípios e Distrito Federal que aderirem ao PMCMV e a Caixa Econômica Federal serão responsáveis pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, na forma estabelecida em termo de adesão a ser definido em regulamento." 

Ainda, oDecreto nº 7.499/2011 que regulamenta a legislação supramencionada, dispõe que: 

"Art. 23. A participação dos estados, Distrito Federal e municípios no âmbito do PMCMV será regida por Termo de Adesão, a ser definido pelo Ministério das Cidades, que conferirá aos estados, municípios e ao Distrito Federal as seguintes atribuições: 

I - executar a seleção de beneficiários do PMCMV, observada a regulamentação do Ministério das Cidades; 

II - executar o trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, definido como um conjunto de ações que visam promover o desenvolvimento da população beneficiária, de forma a favorecer a sustentabilidade do empreendimento, mediante a abordagem dos temas mobilização e organização comunitária, educação sanitária e ambiental, e geração de trabalho e renda; 

III - promover ações que facilitem a elaboração e execução de projetos, na forma disposta no art. 4º ; e 

IV - firmar, a cada projeto, instrumento de compromisso com a execução dos equipamentos e serviços, de que trata o inciso IV do art. 6º ." 

Importante ressaltar que, o art.5^o da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro estabelece que "Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum". 

E o art. 22, § 1º, do mesmo diploma legal, quanto às normas sobre gestão pública dispõe: 

"Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.  

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente." 

Dessa feita, como é precípuo o aspecto social do programa governamental em comento, é evidente a conclusão no sentido de que a verificação do cumprimento da destinação social das moradias do PMCMV não constitui dever exclusivo da União, mas, é dever ínsito às obrigações assumidas tanto pela CEF, como pelo ente Público Municipal. 

Entretanto, é necessário estabelecer de que modo deve ocorrer a fiscalização das unidades no pós-ocupação, bem como delimitar como cada envolvido deverá atuar, vez que reconhecer a responsabilidade das rés sem a devida indicação da forma que devem atuar é contraproducente, até mesmo porque, direcionar, por exemplo, Município e CEF para realizarem a mesma atividade de fiscalização, não se mostra o mais adequado. 

O Município foi o ente que realizou o cadastramento e seleção das famílias participantes do PMCMV. Foi ele quem teve o primeiro contato com os beneficiários e, como apontado nos autos, facilitou o trabalho de fiscalização a ser desenvolvido pela CEF. 

Embora o Município em suas manifestações defenda não possuir qualquer responsabilidade após a ocupação dos imóveis, tal postura é contrária ao que dispõe a Constituição Federal em seu art. 23, IX, eis que é competência também do Município "promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico". 

Atuar na fase inicial do PMCV e, posteriormente, se eximir de qualquer responsabilidade quanto às irregularidades, descaracteriza a sua competência de resguardar e buscar as melhores condições de vida a seus munícipes. 

Assim, consoante já decidiu a Primeira Turma deste E. Tribunal, a fiscalização quanto à ocupação dos imóveis está mais intimamente relacionada às atividades rotineiramente desempenhadas pelo Município, cujos agentes gozam das prerrogativas de funcionários públicos, de sorte que a imposição do dever de fiscalização à municipalidade se afigura medida razoável, visto que tem maior alcance do que à CEF, in verbis: 

DIREITO ADMINISTRATIVO, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES NA OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS ABRANGIDOS PELO PROGRAMA. DECISÃO LIMINAR QUE IMPÕE À MUNICIPALIDADE O DEVER DE FISCALIZAÇÃO QUANTO À OCUPAÇÃO DE IMÓVEIS ABRANGIDOS PELO PROGRAMA. POSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE MULTA DIÁRIA COMINATÓRIA EM CASO DE DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER PELA FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. VALOR RAZOÁVEL E ADEQUADO ÀS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO CONCRETO. MANUTENÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO NÃO PROVIDO. 

1. Incontroversa nos autos da ação civil pública ajuizada na origem a existência de elementos que apontam para a existência de possíveis irregularidades na ocupação de imóveis residenciais abrangidos pelo Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, cinge-se a controvérsia recursal ao dever da municipalidade de promover atos de fiscalização para averiguar a ocorrência destes possíveis vícios, bem como de informar as famílias selecionadas para o programa acerca da existência do número de telefone da Ouvidoria da CEF, destinada a receber e apurar notícias destas irregularidades, ao cabimento de multa cominatória em seu desfavor e à quantia fixada pelo Juízo de origem a este título. 

2. Incumbe aos Estados, Municípios e Distrito Federal que aderirem ao Programa Minha Casa Minha Vida e à Caixa Econômica Federal a responsabilidade pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, na forma estabelecida em termo de adesão a ser definido em regulamento, nos termos do art. 3°, § 5º da Lei n° 11.977/2009, com redação dada pela Lei n° 13.590/2018. 

3. Correta a conclusão a que chegou o Juízo de Origem, no sentido de que a execução do trabalho social de que tratam o art. 3°, § 5º da Lei n° 11.977/2009 e a alínea “k” do inciso “ii” da Cláusula Segunda do Termo de Adesão firmado entre o município e a CEF abrange o trabalho de fiscalização determinado na decisão agravada, fiscalização da qual depende a própria eficácia do programa habitacional governamental, já que há nos autos da ação civil pública de origem elementos que apontam para a ocorrência de diversas irregularidades na ocupação dos imóveis em questão, como a comercialização e locação destes imóveis, em detrimento dos objetivos do programa habitacional e de pessoas que preenchem os requisitos legais para dele participarem, mas que não lograram fazê-lo em razão da baixa oferta de imóveis. 

4. Em razão dos deveres legais e regulamentares de execução do trabalho social pós-ocupação em relação às famílias participantes do Programa Minha Casa Minha Vida e de se tratarem de medidas que estão mais ao alcance do município do que da CEF, revela-se possível e razoável a imposição, à municipalidade, do dever de empreender fiscalização para averiguar possíveis irregularidades quanto à ocupação dos imóveis, devendo a decisão agravada ser mantida neste ponto. 

5. Irreparável a decisão ao obrigar a municipalidade a “encaminhar a todas as famílias selecionadas nos programas de habitação de interesse social informativo sobre a existência do número da ouvidora da CEF acerca do tema (0800 725 7474 e 0800 721 6258) e sobre a forma de denunciar eventuais irregularidades”, o que constitui uma ferramenta a mais para se dar efetividade às medidas de fiscalização impostas pelo Juízo de Origem, sendo certo que o fato de que as famílias participantes do PMCMV já tiveram contato com este dado quando da adesão ao programa não afasta a relevância e a utilidade da medida, já que tal informação notoriamente vem acompanhada de inúmeros outros termos e cláusulas que os participantes devem observar, sendo, portanto, de pequena eficácia. 

6. A Jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça tem assentado o entendimento de que é cabível a fixação de multa diária cominatória em desfavor da Fazenda Pública em caso de descumprimento de obrigação de fazer. Precedentes. 

7. Sequer é possível se acolher o argumento de que não se poderia fixar multa em desfavor do ente público porque o dinheiro a ser utilizado para o seu pagamento adviria do Erário e poderia ser empregado a bem do interesse público, já que, em se tratando de decisão que impõe ao ente público obrigação de fazer possível e razoável, basta que a municipalidade venha a cumpri-la para não se ver obrigada a arcar com a multa cominatória em questão. 

8. Considerando as particularidades do caso concreto, em especial o bem jurídico que se pretende tutelar (eficácia de programa governamental de habitação popular) – que é de grande relevo – a considerável capacidade econômica da parte a quem cabe cumprir a obrigação de fazer - a municipalidade de Franca/SP – e o comportamento da parte, que vinha resistindo a observar seus deveres de fiscalização quanto a possíveis irregularidades na ocupação de imóveis abrangidos pelo Programa Minha Casa Minha Vida, ao menos até a concessão da liminar nos autos de origem, tem-se por razoável e adequado o valor fixado pelo Juízo de Origem, de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por dia de descumprimento, de sorte que fica a decisão agravada integralmente mantida. 

9. Agravo de instrumento não provido. 

(TRF 3ª Região, 1ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5022778-24.2018.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, julgado em 23/12/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 15/01/2020) 

Dessa feita, deve o Município manter a fiscalização do empreendimento para verificar possíveis irregularidades, devendo repassar à CEF o levantamento das providências que julgar cabíveis. 

No caso da Caixa Econômica Federal, entendo que ela não atua como mero agente financeiro, mas também como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa renda, não podendo se eximir da responsabilidade no pós-venda dos imóveis destinados ao Programa. 

É patente que a Caixa Econômica Federal no PMCV é gestora dos recursos do Fundo de Arrendamento Residencial - FAR. Em simples pesquisa no sítio eletrônico da própria CEF, aparece a descrição do seu papel como gestora. Confira-se: 

"Compete à CAIXA o papel de administrar, gerir, representar judicialmente e extrajudicialmente, elaborar prestação de contas anual, expedir atos necessários à atuação de Instituições Financeiras que operam nos programas e manter o equilíbrio econômico-financeiro do fundo." (https://sisdu.caixa.gov.br/sicfg/fundos/FAR/detalhe/sobre/) 

Nesse sentido, compete à Caixa Econômica Federal todas as medidas administrativas e judiciais posteriores à constatação de desvio de finalidade dos imóveis com vistas a regularização das unidades habitacionais, sendo certo que é ela quem figura como parte nas contratações firmadas. 

Dessa feita, levantadas as irregularidades pelos trabalhos exercidos pelo Município de Bauru e repassadas as informações à CEF, esta deverá ser a responsável pelas medidas necessárias para a regularização das unidades habitacionais. 

Ressalte-se que o recebimento de denúncias e o trabalho de conscientização da população beneficiária dos imóveis do empreendimento podem ser realizados em parceria tanto pelo Município quanto pela CEF, pois nesse ponto, a atuação concomitante possivelmente trará resultados mais satisfatórios. s

Dessa forma, imperiosa a reforma da sentença, nos moldes em que proferida.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação do MUNICÍPIO DE BAURU e DOU PARCIAL PROVIMENTO à apelação da CAIXA ECONÔMICA FEDERAL para delimitar a sua responsabilidade com relação às providências relacionadas ao pós-ocupação do empreendimento Três Américas II, no sentido de determinar que o Município de Bauru seja o responsável pela fiscalização do empreendimento para verificação de possíveis irregularidades, o qual deverá repassar os dados à CEF para as providências cabíveis. Ressalta-se que ficam mantidas as demais determinações constantes na sentença de primeiro grau.

É como voto.