V O T O

O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (RELATOR):

Trata-se de apelação interposta pelo INST. NAC. COLON. REFORMA AGRARIA em razão de sentença que o condenou no pagamento de indenização por danos morais coletivos.

A controvérsia que ora se estabelece reside em eventual dever indenizatório do INCRA face as condições de segurança do seu prédio-sede, localizado na Rua Dr. Basílio Machado, nº 203, nesta capital.

É inegável que o imóvel em discussão se encontrava, no momento em que a ação foi proposta, em condições inadequadas de conservação, além de apresentar deficiências construtivas. Essas questões podem – e devem – ser creditadas tanto à negligência do Poder Público na gestão do bem quanto ao fato de que se trata de uma construção da década de 1970, período em que as demandas para edificações eram mais voltadas à durabilidade da estrutura do que a normas de segurança para evacuação e combate a incêndios.

Após o ajuizamento da ação, contudo, o Poder Público se empenhou em sanar as irregularidades. Conforme observou o juízo em sua sentença, ao longo do trâmite processual o INCRA adotou medidas, realizou obras, reparos e adaptações que levaram à desinterdição judicial do prédio e, consequentemente, à sua utilização para os fins aos quais destinados.

No entanto, em face do próprio contexto processual, decidiu pela condenação do INCRA no pagamento de danos morais coletivos.

Como se sabe, desde a Constituição de 1946, adota-se no ordenamento jurídico brasileiro a responsabilidade civil objetiva do Estado, sob a modalidade do risco administrativo.

Na Constituição de 1988, a teoria objetiva está consagrada no art. 37, § 6º, nos seguintes termos:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

(...)

§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Extraem-se do referido dispositivo os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público. Nestes termos, prescinde-se da comprovação da culpa do agente ou da falta do serviço (pela inexistência, retardamento ou má prestação do serviço), sendo suficiente a demonstração do nexo de causalidade entre a atividade do agente - comissiva ou omissiva, lícita ou ilícita -, nesta condição, e o dano experimentado pela vítima.

Ademais, à luz da teoria do risco administrativo, não se concebe, como regra, o Estado como segurador universal, de sorte que se admite o afastamento da responsabilidade estatal nas hipóteses de rompimento do nexo causal por caso fortuito ou força maior e culpa exclusiva da vítima ou de terceiro.

Portanto, haverá dever indenizatório quando suficientemente comprovados (i) o nexo de causalidade entre a conduta do agente público, nesta condição, e o dano experimentado pela vítima e (ii) a inexistência das hipóteses de caso fortuito e força maior ou culpa exclusiva da vítima ou de terceiro.

No mesmo sentido, o Código Civil estabelece que a responsabilidade civil do ente público se afigura objetiva. Confira-se:

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo. 

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.

Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Quanto aos casos de omissão da Administração, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 841.526/RS, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 362, assentou o entendimento segundo o qual a responsabilidade civil do Estado por omissão também se fundamenta no art. 37, § 6º, da Constituição, quando houver obrigação legal específica de evitar o resultado danoso.

Há casos, porém, em que o dano é causado pela ação de terceiros e não diretamente pela omissão ou ação estatal.

Nestas hipóteses, é possível cogitar da responsabilidade do Estado pelo evento em razão da falta de serviço (“faute du service”) que, se tivesse funcionado a contento, poderia ter evitado a ação ou omissão do responsável direto pela lesão.

Neste último caso, não há que se cogitar da responsabilidade objetiva a que se refere o § 6º do art. 37 da Constituição Federal, mas de responsabilidade subjetiva, determinada pelas leis civis. Haverá responsabilidade civil quando o agente atua com dolo (vontade consciente de causar o dano) ou culpa (atuações negligentes, imprudentes ou imperitas do agente quando podia agir de forma diversa para evitar o dano).

É o que dispõe o art. 186 do vigente Código Civil e que encontrava correspondência no art. 159 do Código Civil de 1916, a estabelecer que aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

A doutrina pátria há muito já defendia a responsabilidade subjetiva do Estado pela “falta do serviço”.  Veja-se, a propósito disso, a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo, p. 439):

Responsabilidade subjetiva é a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento contrário ao Direito – culposo ou doloso – consistente em causar um dano a outrem ou em deixar de impedi-lo quando obrigado a isto (...) É mister acentuar que a responsabilidade por “falta de serviço”, falha do serviço ou culpa do serviço (faute du service, seja qual for a tradução que se lhe dê) não é, de modo algum, modalidade de responsabilidade objetivo, ao contrário do que entre nós e alhures, às vezes, tem-se inadvertidamente suposto. É responsabilidade subjetiva porque baseada na culpa (ou dolo), como sempre advertiu o Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Com efeito, para sua deflagração não basta a mera objetividade de um dano relacionado com um serviço estatal. Cumpre que exista algo mais, ou seja, culpa (ou dolo), elemento tipificador da responsabilidade subjetiva.

Delineada a responsabilidade da Administração Pública pelos seus atos e omissões, resta averiguar se houve, na espécie, dano indenizável.

Carlos Roberto Gonçalves, citando Agostinho Alvim, ensina que "o termo 'dano, em sentido amplo, vem a ser a lesão de qualquer bem jurídico, e aí se inclui o dano moral. Mas em sentido estrito, dano é, para nós, a lesão do patrimônio; e patrimônio é o conjunto das relações jurídicas de uma pessoa, apreciáveis em dinheiro. Aprecia-se o dano tendo em vista a diminuição sofrida no patrimônio. Logo, a matéria do dano prende-se à da indenização, de modo que só interessa o estudo do dano indenizável' (Da inexecução, cit., p. 171-2)." (in Responsabilidade Civil, Saraiva, 8ª edição, pág.529).

Os danos patrimoniais distinguem-se dos danos morais, pois aqueles afetam o patrimônio do ofendido, enquanto estes atingem o homem como ser humano, não lhe atingindo o patrimônio.

O dano moral, assim, é "o prejuízo que afeta o ânimo psíquico, moral e intelectual da vítima (...). A dor psíquica, o vitupério da alma, o achincalhe social, tudo em torno dos direitos da personalidade, terão pesos e valores diversos, dependendo do tempo e do local onde os danos foram produzidos" (Sílvio de Salvo Venosa, Direito Civil - Responsabilidade Civil, Ed. Atlas, 9ª edição, pág. 41).

O dano moral coletivo, por sua vez, é uma categoria de dano que ocorre quando há violação de valores e interesses fundamentais da sociedade. Ele não se confunde com o sofrimento ou abalo psíquico de indivíduos, mas com a lesão a valores supraindividuais.

Para que se configure, a ofensa deve ser significativa e insuportável a interesses extrapatrimoniais compartilhados pela sociedade, ou, nos dizeres da 3ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, a condenação por dano moral coletivo deve "ser imposta somente aos atos ilícitos de razoável relevância e que acarretem verdadeiros sofrimentos a toda coletividade, pois do contrário estar-se-ia impondo mais um custo às sociedades empresárias" (AgInt no AREsp nº 964.666/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, j. 25.10.2016, DJe 11.11.2016).

No mesmo sentido:

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO DO CONSUMIDOR. ESTATUTO DO TORCEDOR. GINÁSIO DESPORTIVO. REGRAS DE SEGURANÇA. VIOLAÇÃO. DANOS MORAIS COLETIVOS. NÃO OCORRÊNCIA. DANOS MORAIS E MATERIAIS INDIVIDUAIS. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE.

1. O reconhecimento dos danos morais coletivos depende da violação intolerável do ordenamento jurídico e da ocorrência de grave ofensa à moralidade pública.

2. A simples desobediência a normas de segurança para eventos desportivos, sem potencial para gerar danos concretos aos torcedores, não enseja a imposição de indenização, especialmente porque as irregularidades foram sanadas após a atividade fiscalizatória do Poder Público.

3. A análise acerca da ocorrência de danos morais e materiais de natureza individual implicaria o revolvimento de fatos e provas, providências vedadas na instância especial.

4. Agravo interno não provido.

(AgInt no REsp n. 1.918.948/RJ, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 11/3/2024, DJe de 18/3/2024.)

No presente caso, o apelado, autor da demanda, afirmou que a conduta do INCRA ofendeu “ao patrimônio jurídico e moral dos trabalhadores no serviço público federal do Estado de São Paulo, na medida em que impõe condições inseguras de trabalho, afrontando, ainda o valor social do trabalho (art. 1º, IV) e a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, e 170 CF/88)”.

No entanto, bem observado pelo fiscal da lei em seu parecer de id 281646583, o dano moral coletivo não é do tipo in re ipsa, ou seja, presumido, cujo fato por si só já comprova sua existência.

Não é possível presumir, a partir das alegações e fatos contidos nos autos, que o INCRA se omitiu deliberadamente de suas obrigações relacionadas à manutenção predial. Tanto que, uma vez acionado judicialmente, adotou todas as medidas necessárias para finalizar adaptações e restaurar a segurança do edifício.

Eventual desídia do órgão público na resolução de problemas relacionados ao patrimônio imobiliário, apesar de reprovável, não é apta a comprovar o efetivo dano moral à coletividade.

Outros problemas apontados pelo perito judicial, como janelas baixas e pisos e mobiliários danificados, fiação elétrica exposta etc., por exemplo, não são suficientes para configurar o dano extrapatrimonial, porquanto, como novamente observou o Ministério Público Federal em seu parecer, “não há notícia de nenhum acidente ocorrido no interior do prédio da Superintendência do INCRA”.

Restando incerto o dano, não se mostra devida a condenação fixada pelo juízo em sua sentença.

De forma idêntica:

DIREITO PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. FIXAÇÃO DE DANOS MORAIS COLETIVOS. PROVA ESPECÍFICA. AGRAVO DESPROVIDO.

I. Caso em exame1. Agravo regimental interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso especial.

2. A parte agravante alega violação do princípio da colegialidade e defende a desnecessidade de produção de prova específica para fixação de valor mínimo a título de danos morais coletivos pela prática do delito de tráfico de drogas.

II. Questão em discussão3. A questão em discussão consiste em saber se é necessária a produção de prova específica para a fixação de valor mínimo a título de danos morais coletivos em casos de tráfico de drogas.

III. Razões de decidir4. A decisão monocrática pelo Ministro Relator não viola o princípio da colegialidade, conforme autorizado pelo RISTJ e CPC, e está em sintonia com a Súmula 568/STJ.

5. A jurisprudência desta Corte exige prova específica para a fixação de danos morais coletivos, demonstrando a relevância do dano causado à sociedade.

6. O precedente invocado pelo agravante não se aplica ao caso, pois refere-se a danos morais individuais, não coletivos.

IV. Dispositivo e tese7. Agravo desprovido.

Tese de julgamento: "A fixação de danos morais coletivos requer prova específica que demonstre a relevância do dano causado à sociedade".

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 932; CPP, art. 387, IV;

Lei n. 11.343/06, art. 33.Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no REsp 2.055.996/MG, Rel. Min. Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, DJe 22/5/2024.

(AgRg no REsp n. 2.152.751/MG, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 17/12/2024, DJEN de 3/1/2025.)

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. REEXAME NECESSÁRIO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS TRANSPORTADORES RODOVIÁRIOS AUTÔNOMOS DE CARGAS. COMERCIALIZAÇÃO DE SEGUROS. VEDAÇÃO LEGAL. SUSEP. DANOS MORAIS COLETIVOS INDEVIDOS. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA. DESCABIMENTO.

– A associação ré foi obstada, por meio de sentença, a se abster a realizar a oferta ou comercialização de qualquer modalidade de seguro em todo o território nacional.

– Não se mostram devidos danos morais coletivos porque não ficou demonstrada a ocorrência de lesão grave e injusta a interesses fundamentais da sociedade, bem como a ocorrência efetiva de dano.

– Ausente a obrigação de indenizar, descabe a desconsideração da personalidade jurídica da associação, instituto de aplicação excepcional no direito.

– Ainda que assim não fosse, em matéria consumerista o Superior Tribunal de Justiça adota a “teoria menor” da desconsideração da personalidade jurídica, a qual impõe como requisitos a insolvência da pessoa jurídica ou que sua existência represente obstáculo ao ressarcimento, situação não demonstrada nos autos.

– Apelação e remessa oficial desprovidas.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 0018559-28.2014.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO, julgado em 19/09/2024, Intimação via sistema DATA: 25/09/2024)

Sucumbência. Honorários advocatícios.

Corolário do provimento jurisdicional aqui reconhecido, a verba de sucumbência a que o INCRA foi condenado comporta alteração.

A Lei de Ação Civil Pública – Lei nº 7.347/85 –, de natureza especial frente ao Código de Processo Civil, veicula em seu art. 18:

Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.

Descabe, portanto, a condenação do SIND DOS TRAB NO SERVICO PUBL FED DO EST DE SAO PAULO no pagamento de honorários advocatícios pela parte em que sucumbente, vez que não demonstrada sua má-fé.

Quanto à condenação do INST. NAC. COLON. REFORMA AGRARIA, o montante estabelecido pela sentença não mais se justifica, na medida em que não subsiste o proveito econômico (dano moral coletivo).

No entanto, o valor atribuído à causa é muito baixo (R$ 1.000,00), o que implicaria em valores insignificantes a serem atribuídos ao(s) causídico(s) caso os honorários advocatícios fossem atribuídos em percentual sobre esse montante.

Nesse diapasão, considerado o baixo valor da causa e o inestimável proveito econômico obtido, tenho como justificada a fixação de honorários por equidade. Considerados o grau de zelo do(s) profissional(is), o trabalho exigido,  o tempo dedicado à causa, além da natureza e de sua importância (art. 85, § 2º, CPC), fixo a verba devida pelo INCRA ao autor em R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Mantenho, no mais, a obrigação do réu de arcar com as custas processuais e honorários periciais, tal como lançado na sentença.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO à apelação.

É como voto.