V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): Como se sabe, os terrenos de marinha são definidos pelo art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760/1946, assim redigido:

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

Trata-se, portanto, das áreas banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, que se estendam à distância de 33 metros para a terra, contados a partir da linha do preamar médio de 1831. Os terrenos de marinha são bens da União, por expressa determinação constitucional (art. 20, VII, da CF), o que se justifica por razões de defesa e segurança nacional. O uso dos terrenos de marinha pelos particulares, quando admitido, faz-se pelo regime da enfiteuse, no qual a União (senhorio direto) transfere o domínio útil ao particular (enfiteuta), mediante o pagamento anual de uma importância denominada foro, bem como do pagamento do laudêmio, sempre que houver a transferência onerosa do domínio útil ou a cessão de direitos por ato inter vivos.

A demarcação dos terrenos de marinha, por sua vez, é atribuição da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), observando-se o procedimento descrito nos arts. 9º a 14 do Decreto-Lei nº 9.760/1946. Em relação à necessidade de notificação pessoal de todos os interessados identificados, com vistas a assegurar o contraditório e a ampla defesa, é preciso distinguir três momentos distintos, em razão da declaração de inconstitucionalidade, pelo E. STF (ADI 4.264), do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, com a redação dada pelo art. 5º da Lei n. 11.481/2007:

a) nos procedimentos demarcatórios realizados até a publicação da Lei n. 11.481, de 31 de maio de 2007, deve-se respeitar o disposto no art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, na sua redação original, sendo necessária a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido;

b) em relação aos procedimentos ocorridos entre o período de vigência da Lei n. 11.481/2007 (1º de junho de 2007) até a publicação da decisão proferida pelo STF na ADIN n. 4.264/PE (DJe 25/03/2011), não há que se falar em ilegalidade da convocação dos interessados apenas por edital; e

c) quanto aos procedimentos demarcatórios iniciados após 27 de maio 2011, a intimação pessoal dos interessados e com endereço conhecido passou a ser novamente obrigatória.

Nesse sentido, julgado do C. STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. TERRENOS DE MARINHA. INTERESSADOS COM DOMICÍLIO CERTO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 83 DO STJ. INCIDÊNCIA.

1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, nos autos da medida cautelar proferida na ADIN n. 4.264 (DJe 25/03/2011), declarou a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, com a redação dada pelo art. 5º da Lei n. 11.481/2007 (DJe 31/05/2007), cuja decisão tem efeitos apenas ex nunc, consoante o disposto no art. 11, § 1º, da Lei n. 9.868/1999.

2. A jurisprudência desta Corte de Justiça, em respeito aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, consolidou o entendimento de que nos procedimentos demarcatórios realizados até a publicação da Lei n. 11.481, de 31 de maio de 2007, deve-se respeitar o disposto no art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, na sua redação original, sendo necessária a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido.

3. Em relação aos procedimentos ocorridos entre o período de vigência da Lei n. 11.481/2007 (1º de junho de 2007) até a publicação da decisão proferida pelo STF na ADIN n. 4.264/PE (DJe 25/03/2011), não há que se falar em ilegalidade da convocação dos interessados apenas por edital e, enfim, quanto aos procedimentos demarcatórios iniciados após 27 de maio 2011, a intimação pessoal dos interessados e com endereço conhecido passou a ser novamente obrigatória.

4. Hipótese em que a parte autora, com endereço certo, não foi notificada pessoalmente para participar da nova demarcação da linha preamar média do imóvel descrito na inicial, concluída no ano de 2001, circunstância que enseja a nulidade do procedimento realizado pela Secretaria de Patrimônio da União, bem como da cobrança da taxa de ocupação e/ou laudêmio.

5. Agravo interno desprovido, com aplicação de multa de 1% sobre o valor da causa.

(AgInt no AREsp n. 1.074.225/RJ, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 6/3/2018, DJe de 18/4/2018.)

A bem da verdade, a questão veio a ser objeto de pacificação jurisprudencial, por meio da edição do Tema Repetitivo nº 1199 do C. STJ, assim redigido:

Nos procedimentos de demarcação de terrenos de marinha, é válido o ato jurídico de chamamento de interessados certos ou incertos à participação colaborativa com a Administração formalizado exclusivamente por meio de edital, desde que o ato tenha sido praticado no período de 31/05/2007 até 28/03/2011, em que produziu efeitos jurídicos a alteração legislativa do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46 promovida pelo art. 5º da Lei 11.481/2007.

Entretanto, a jurisprudência do C. STJ reconhece a prescritibilidade das pretensões relativas à anulação dos processos demarcatórios de terreno de marinha, com base na regra prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, segundo a qual “As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. Esse o entendimento pacificado do C. STJ, como revelam as ementas a seguir transcritas:

ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. PROCESSO DEMARCATÓRIO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. NULIDADE DO PROCEDIMENTO. PRESCRIÇÃO. ART. 1º DO DECRETO 20.910/32.

1. É prescritível a demanda em que se pugna pela declaração de nulidade do ato demarcatório em terreno da marinha, na forma do que prevê o art. 1º do Decreto 20910/32. Precedentes.

2. No caso, o procedimento demarcatório ocorreu em 2000, tendo a ação que o impugnou sido ajuizada em 6/11/2008, quando já havia transcorrido o prazo prescricional.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(AgRg no REsp n. 1.486.871/SC, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 1/10/2015, DJe de 15/10/2015.)

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TERRENO DE MARINHA. PROCESSO DEMARCATÓRIO. PRESCRITIBILIDADE. ART. 1º DO DECRETO N. 20.910/32. INTIMAÇÃO PESSOAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF.

1. A jurisprudência do STJ reconhece a prescritibilidade das pretensões relativas à anulação dos processos demarcatórios de terreno de marinha, aplicando a regra contida no art. 1º do Decreto n. 20.910/32 mormente quanto aos feitos transcorridos na vigência da redação original do Decreto-Lei n. 9.760/46.

2. Não houve debate na instância ordinária a respeito da tese de que, tratando-se de imóvel com proprietários certos e conhecidos à época do procedimento de demarcação, haveria necessidade de notificação pessoal, sendo nula a intimação editalícia. Aplica-se, nesse particular, o óbice das Súmulas 282 e 356 do STF.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(AgRg no REsp n. 1.485.561/RS, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora Convocada TRF 3ª Região), Segunda Turma, julgado em 3/5/2016, DJe de 12/5/2016.)

AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PROCESSO DEMARCATÓRIO DE TERRENO DE MARINHA. PRESCRIÇÃO. ART. 1o. DO DECRETO 20.910/1932. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR DESPROVIDO.

1. Incide a regra contida no art. 1o. do Decreto 20.910/1932, referente à prescrição quinquenal, em relação ao pleito de anulação dos processos demarcatórios de terrenos de marinha, inclusive para aqueles transcorridos na vigência do DL 9.760/1946. Precedentes:

AgRg no REsp. 1.485.561/RS, Rel. Min. DIVA MALERBI, DJe 12.5.2016; AgRg no REsp. 1.486.871/SC, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 15.10.2015; AgRg no AgRg nos EDcl no REsp. 1.393.334/SC, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 18.12.2015; EDcl no AgRg no REsp. 1.017.319/PE, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe 17.2.2011.

2. O não enfrentamento do tema pelo Tribunal a quo, no caso, não conduz à conclusão de que este teria tacitamente afastando a questão prejudicial de mérito. Na verdade, a Corte de origem apreciou somente a tese de mérito ventilada na Apelação. A eventual superação dela não afastaria o fundamento autônomo de ocorrência da prescrição apontado na sentença, notadamente por se tratar de matéria de ordem pública, que, por si só, permitiria o reconhecimento nesta seara.

3. Agravo Interno do Particular desprovido.

(AgInt nos EDcl nos EDcl no Ag n. 1.378.071/SC, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 16/10/2018, DJe de 26/10/2018.)

Quanto ao termo inicial da contagem do prazo prescricional quinquenal, também se encontra consolidada a jurisprudência no sentido de ser a ciência da demarcação, o que, em regra, ocorre com a notificação para cobrança da taxa de ocupação/laudêmio, momento em que nasceria a pretensão do autor (“actio nata”), passando a fluir, simultaneamente, a contagem do prazo prescricional, na esteira do disposto no art. 189 do CC. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. ERRO DE FATO. EXISTÊNCIA. NOVO JULGAMENTO. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL. NULIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OCORRÊNCIA. ANÁLISE DA PRESCRIÇÃO. DEVOLUÇÃO À INSTÂNCIA DE ORIGEM. NECESSIDADE.

1. A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando for fundada em erro de fato verificável do exame dos autos, isto é, quando admitir fato inexistente ou quando considerar inexistente fato efetivamente ocorrido (art. 966, VIII e §1º, do CPC).

2. No caso, verifica-se que, realmente, desde o apelo especial, a parte interessada indicava expressamente a existência de violação do art. 11 do Decreto-lei n. 9.760/1946, tese que não foi examinada na decisão monocrática no REsp 1.490.612/SC.

3. Assim, quando este Tribunal, no julgamento do AgRg no REsp 1.490.612/SC, entendeu que "a menção aos dispositivos constantes do Decreto n. 9.760/46, art. 11, e Código Civil, art. 166, dá-se de forma originária na presente via, o que inviabiliza seu exame, por configurar verdadeira inovação recursal", acabou por admitir fato inexistente (art. 966, VIII, do CPC), porque a pretensão não era inovadora.

4. A jurisprudência do STJ, em respeito aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, consolidou o entendimento de que, nos procedimentos demarcatórios realizados até a publicação da Lei n. 11.481, de 31 de maio de 2007 (caso dos autos), deve-se respeitar o disposto no art. 11 do Decreto-lei n. 9.760/1946, na sua redação original, sendo necessária a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido.

5. Hipótese em que o acórdão regional da ação originária concluiu que, para os procedimentos ocorridos antes das alterações operadas em relação ao art. 11 do Decreto-lei n. 9.760/1946, não haveria necessidade de intimação pessoal dos interessados, independentemente da possibilidade de identificação daqueles, indo de encontro ao entendimento consolidado desta Corte.

6. Na espécie, o termo inicial da prescrição não poderia coincidir com o dia final do (irregular) procedimento de demarcação, como concluiu a Corte Regional na ação originária, pois, nos termos da teoria da actio nata, o lustro prescricional deveria ser contado da data em que os ora autores tiveram ciência da demarcação, o que possivelmente ocorreu quando receberam as notificações para pagamento da taxa de ocupação.

7. A discussão sobre a prescrição, à luz do novo marco inaugural da sua contagem, deve ser desenvolvida na origem, já que não consta dos arestos firmados na ação originária o momento em que os interessados efetivamente tiveram ciência da qualificação do imóvel como terreno de marinha.

8. Parcial procedência do pedido. Agravo interno prejudicado.

(AR n. 6.102/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Seção, julgado em 9/11/2022, DJe de 9/12/2022.)

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TERRENO DE MARINHA. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. ANULAÇÃO. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. COBRANÇA DA TAXA DE OCUPAÇÃO. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. No acórdão objeto do Recurso Especial, o Tribunal de origem, afastando as preliminares de prescrição e decadência, manteve sentença que concedera a ordem em Mandado de Segurança, impetrado pela agravante, no qual busca a anulação de procedimento demarcatório de terreno de marinha, finalizado em 1995, por ausência de intimação pessoal dos interessados.
III. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, (a) a partir da notificação para pagamento da taxa de ocupação nasce a pretensão do interessado em pleitear eventual nulidade do procedimento demarcatório; e (b) tal pretensão está sujeita ao prazo prescricional de cinco anos. Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.424.737/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 28/11/2017; REsp 1.682.495/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 19/12/2017; AgRg no REsp 1.490.760/AL, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/03/2015; REsp 1.347.748/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 20/11/2013.
IV. No caso, conforme afirmado na inicial, desde 1996 o pagamento da Taxa de Ocupação vem sendo exigido da parte agravada. Assim, impetrado o Mandado de Segurança apenas em 2007, forçoso reconhecer a prescrição da pretensão e, consequentemente, a decadência do direito de pedir segurança.
V. Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 1.147.653/SP, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 21/2/2022, DJe de 2/3/2022.)

No caso dos autos, examinando os elementos de convicção existentes, especialmente o processo administrativo sob ID 311867411, percebe-se que a parte autora foi notificada para pagamento da taxa de ocupação em 08/06/2015 (fls. 4), sendo este, segundo a jurisprudência do C. STJ, o marco inicial do prazo prescricional quinquenal. Ocorre, contudo, que a presente ação somente foi proposta em 23/04/2021 (ID 311866818), quando já esgotados os cinco anos previstos no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932. Portanto, resta prescrita a pretensão autoral, a qual, na verdade, nem mesmo pode ser considerada declaratória "pura", visto que a petição inicial é expressa no sentido de que o que se busca é a desconstituição dos lançamentos relativos à taxa de ocupação e não a mera declaração de nulidade do procedimento administrativo de demarcação do terreno de marinha. Confira-se o seguinte trecho da exordial (ID 311866819, fls. 2):

O  requerente  busca,  por  meio  da  presente  ação,  a  declaração  de  nulidade  de  lançamentos  fiscais  relativos  à  “taxa  de  ocupação”  de  terreno  de marinha, então lançados pela Secretaria do Patrimônio da União, no período que corresponde aos exercícios de 2013 em diante, por estarem em total descompasso com a realidade do imóvel, da qual é coproprietária, para tais período exigidos, além de que, terem sido lançadas com vícios no procedimento legal necessário.

Nesse ponto, vale recordar que a prescrição é a extinção da pretensão relacionada a um direito subjetivo, pois seu titular não o exerceu no prazo estabelecido pela Lei. Assim, violado o direito, surge para seu titular a pretensão de exigi-lo, dando início, simultaneamente, à fluência do prazo prescricional. Nessa linha, o item 1 do Enunciado n º 14, aprovado na I Jornada de Direito Civil realizada pelo Conselho da Justiça Federal:

14 - Art. 189: 1) o início do prazo prescricional ocorre com o surgimento da pretensão, que decorre da exigibilidade do direito subjetivo; 2) o art. 189 diz respeito a casos em que a pretensão nasce imediatamente após a violação do direito absoluto ou da obrigação de não fazer.

Nesse sentido, aplicando-se o entendimento fixado pelo C. STJ, de que é prescritível a pretensão relativa à declaração de nulidade do ato demarcatório em terreno de marinha, na forma do que estabelece o art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 (STJ, AgRg no REsp n. 1.255.658/RS, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 22/9/2015, DJe de 14/10/2015.), sendo que, via de regra, é com a notificação para cobrança da taxa de ocupação que nasce a pretensão do autor quanto ao reconhecimento da nulidade do ato demarcatório, momento em que começará a contagem do prazo prescricional quinquenal (STJ, (AgRg no AgRg no AREsp n. 491.905/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 4/12/2014, DJe de 16/12/2014.), chega-se à conclusão de que a matéria prejudicial de prescrição deve mesmo ser acolhida, sendo o caso de se confirmar a sentença.

Diante da conclusão acima, tem-se que não há que se falar em cerceamento de defesa ou em violação às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, como decorrência do indeferimento da produção de prova pericial, na medida em que, acolhida a matéria prejudicial de prescrição, sequer houve o ingresso no mérito da causa propriamente dito, ou seja, na lide, de modo que se torna absolutamente desnecessária a produção de qualquer outra prova.

Vencida a apelação interposta pela parte autora, passo ao exame do recurso interposto pela UNIÃO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL).

De fato, o C. STJ tem entendimento consolidado no sentido da legalidade de aplicação do encargo legal de 20%, previsto no Decreto-Lei nº 1.025/1969, em substituição à condenação em honorários advocatícios, nos embargos à execução. (nessa linha, STJ, AgInt no REsp 1759512/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/10/2019, DJe 18/10/2019)

É de se registrar, ademais, que o art. 1º, IV, do Decreto-Lei nº 2.052/1983, invocado pela sentença apelada, faz expressa remição ao encargo de 20% previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025/1969, de sorte que não se pode negar a incidência do referido encargos na execução fiscal originária.

De outro lado, a presente ação declaratória de nulidade de lançamento relativo à taxa de ocupação de terreno de marinha faz as vezes dos embargos à execução fiscal, na medida em que veicula matéria que poderia ter sido objeto dos embargos (art. 16, § 1º, da Lei nº 6.830/1980), tanto assim que o C. STJ chega a reconhecer a existência de litispendência entre essas duas modalidades de ação (STJ, AgInt no AREsp n. 1.594.804/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 19/6/2023, DJe de 22/6/2023.)

Tecidas essas considerações, a conclusão a que se chega é a de que, já tendo havido a incidência do encargo de 20% na execução fiscal nº 0005355-94.2017.403.6104, é descabida, com base no CPC, a condenação da parte autora em honorários advocatícios nesta ação declaratória de nulidade que faz as vezes dos embargos à execução fiscal, sob pena de inadmissível "bis in idem".

Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO a ambas as apelações.

Porque já houve a incidência do encargo de 20% na execução fiscal, é descabida a majoração recursal do art. 85, §11, considerando o limite total previsto nesse preceito legal, considerando o encargo legal de 20% do Decreto-Lei nº 1.025/1969.

É como voto.