V O T O

Versa o recurso interposto sobre matéria de ilegitimidade passiva da Caixa Econômica Federal e inversão do ônus da prova.

O juiz de primeiro grau decidiu a questão sob os seguintes fundamentos: 

“Vistos em Inspeção

Trata-se de ação de procedimento comum movida por GRAZIELI DA SILVA em face da CAIXA ECONÔMICA FEDERAL – CEF, em que requer indenização por danos materiais e morais por atraso na entrega de imóvel que obteve por meio do programa habitacional Minha Casa Minha Vida.

Contestação pela Caixa Econômica Federal alegando, preliminarmente, a sua ilegitimidade passiva e a inaplicabilidade do CDC. No mérito alegou prescrição e requereu seja julgada improcedente a ação.

Em réplica, a parte autora requer a intimação da CEF para juntada aos autos do contrato firmado entre as partes e a matrícula do imóvel.

É o relato necessário. Decido.

Quanto à alegação de ilegitimidade passiva pela CEF, em relação ao atraso na entrega da obra e/ou eventuais vícios de construção de imóveis financiados segundo as regras do Sistema Financeiro de Habitação, há que se distinguir duas situações: 1ª) hipótese em que opera como gestora de recursos e executora de políticas públicas federais para a promoção de moradia a pessoas de baixa renda (como é o caso do Programa Minha Casa Minha Vida), atuando na elaboração do projeto ou na fiscalização das obras, sendo parte legítima e podendo responder por danos (materiais e/ou morais); 2ª) nos casos em que atua apenas como agente financeiro, financiando a aquisição de imóvel que já se encontra edificado e em nome de terceiro, não podendo ser responsabilizada por vícios de construção, sendo parte ilegítima para compor lides a esse respeito.

É possível extrair dos fatos narrados que se trata de financiamento obtido no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social - FDS, o qual figura como credor, representado pela CEF, com interveniência de entidade organizadora ("Projeto Viva Vida).

Trata-se, assim, de financiamento para pessoas de baixa ou baixíssima renda, hoje enquadrado na faixa 1 do Programa pela Portaria MCID Nº 1.248/2023, ensejando a presunção de que a atuação da CEF não se limite a de agente financeiro "stricto sensu".

A propósito, a Resolução do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social-CCFDS nº 141, de 10/06/2009, que regulamentou a utilização de recursos da União criando o Programa Habitacional Popular – Entidades – Minha Casa, Minha Vida prevê a participação da CEF na qualidade de Agente Operador do FDS.

Dessa forma, uma vez que a construção do empreendimento, do qual faz parte a unidade imobiliária adquirida pela parte autora, recebeu subsídios do Governo Federal por intermédio do programa "Minha Casa, Minha Vida", a Caixa Econômica Federal é parte legítima para integrar o polo passivo da ação, visto que funcionou como agente operador do programa, atuando com controle técnico, financeiro e operacional sobre o andamento da construção do empreendimento.

Esse é, inclusive, o entendimento consolidado no Superior Tribunal de Justiça:

AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. LEGITIMIDADE. FISCALIZAÇÃO DA OBRA. SÚMULA 7/STJ.

1. Nos termos da jurisprudência firmada neste Tribunal Superior, a questão da legitimidade passiva da Caixa Econômica Federal merece distinção, a depender do tipo de financiamento e das obrigações a seu cargo, podendo ser distinguidos, a grosso modo, dois gêneros de atuação da empresa pública no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, isso a par de sua ação como agente financeiro em mútuos concedidos fora do SFH: (1) meramente como agente financeiro em sentido estrito, assim como as demais instituições financeiras públicas e privadas, na concessão de financiamentos com recursos do SBPE (alta renda) e do FGTS (média e alta renda); (2) ou como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda. Precedentes.

2. Na espécie, as instâncias ordinárias concluíram, com base nas provas constantes dos autos e na interpretação das cláusulas contratuais, que a Caixa Econômica Federal assumiu responsabilidade no contrato firmado, tanto em relação ao financiamento, quanto em relação à fiscalização da obra. Essa conclusão não pode ser revista em sede de recurso especial, porquanto demandaria a alteração das premissas fático-probatórias estabelecidas pelo acórdão recorrido, com o revolvimento das provas carreadas aos autos, assim como a interpretação das cláusulas contratuais, atraindo o óbice das Súmulas 5 e 7 do STJ.

3. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt no AREsp n. 738.543/SC, relator Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 16/2/2017, DJe de 22/2/2017.)

DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. PROMESSA DE COMPRA E VENDA DE IMÓVEL. ATRASO NA ENTREGA DA OBRA. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. REPARAÇÃO DOS DANOS. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. PRECLUSÃO. CONDIÇÃO DE AÇÃO. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. BANCO AGRAVADO. ATUAÇÃO COMO MERO AGENTE FINANCEIRO. VERBAS INDENIZATÓRIAS. RESPONSABILIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA N. 83/STJ. FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. IMPUGNAÇÃO. AUSÊNCIA. SÚMULA N. 182 DO STJ. DECISÃO MANTIDA. [...]

3. A Caixa Econômica Federal (CEF) "somente tem legitimidade passiva para responder por vícios, atraso ou outras questões relativas à construção de imóveis objeto do Programa Habitacional Minha Casa Minha Vida se, à luz da legislação, do contrato e da atividade por ela desenvolvida, atuar como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa renda, sendo parte ilegítima se atuar somente como agente financeiro" (AgInt no REsp n. 1.646.130/PE, Relatoria MINISTRO LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 30/8/2018, DJe 4/9/2018), o que foi observado pela Corte de origem. [...]

6. Agravo interno a que se nega provimento.

(AgInt nos EDcl no REsp n. 1.907.783/PE, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 9/8/2021, DJe de 13/8/2021.)

Também é o entendimento do TRF3:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS E MATERIAIS. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA ENTIDADES. LEGITIMIDADE DA CEF.

- Com relação à responsabilidade da CEF no que tange ao atraso na entrega da obra e/ou eventuais vícios de construção de imóveis financiados segundo as regras do Sistema Financeiro de Habitação, há que se distinguir entre duas situações: 1ª) nas hipóteses em opera como gestora de recursos e executora de políticas públicas federais para a promoção de moradia a pessoas de baixa renda (como é o caso do Programa Minha Casa Minha Vida), atuando na elaboração do projeto ou na fiscalização das obras, a CEF é parte legítima e pode responder por danos (materiais e/ou morais); 2ª) nos casos em que atua apenas como agente financeiro, financiando a aquisição de imóvel que já se encontra edificado e em nome de terceiro, essa instituição financeira não pode ser responsabilizada por vícios de construção e é parte ilegítima para compor lides a esse respeito.

- Ainda que no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida, para se configurar a responsabilidade da CEF (e, consequentemente, sua legitimidade), é necessário que a instituição financeira tenha atuado na construção do imóvel (seja no financiamento, elaboração e/ou fiscalização da obra), ou que o contrato esteja relacionado à Faixa 1 do mencionado Programa, quando a CEF atua como verdadeira gestora de políticas públicas, subsidiando a aquisição de moradias para a população de baixa renda, por meio de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). Precedentes.

- O imóvel faz parte do Programa Minha Casa, Minha Vida – Entidades, que tem por objetivo tornar acessível a moradia para famílias de baixa ou baixíssima renda, organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas, associações e demais entidades privadas sem fins lucrativos, visando à produção, aquisição e requalificação de imóveis urbanos.

- Em tal situação, a CEF não atua apenas como agente financeiro mas sim como verdadeira gestora de políticas públicas habitacionais destinadas a prover moradias à população vulnerável de baixa ou baixíssima renda.

- Agravo de instrumento provido.

 (TRF 3ª Região, 2ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5028243-72.2022.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, julgado em 14/08/2023, DJEN DATA: 17/08/2023)

APELAÇÃO. FINANCIAMENTO HABITACIONAL. PMCMV. SFH. RESCISÃO CONTRATUAL. CEF. LEGITIMIDADE PASSIVA. PROMOTORA DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DEVER DE FISCALIZAÇÃO. VÍCIOS DE CONSTRUÇÃO. ATRASO NA ENTREGA DO IMÓVEL. RESPONSABILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

1. O C. Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento segundo o qual a questão da legitimidade passiva da CEF, na condição de agente financeiro, em ação de indenização por atraso na entrega do imóvel ou vício de construção, merece distinção, a depender do tipo de financiamento e das obrigações a seu cargo, podendo ser distinguidos, a grosso modo, dois gêneros de atuação no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, isso a par de sua ação como agente financeiro em mútuos concedidos fora do SFH: a) meramente como agente financeiro em sentido estrito, assim como as demais instituições financeiras públicas e privadas; e b) ou como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda (REsp 1102539/PE, Quarta Turma, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Rel. para Acórdão Ministra Maria Isabel Gallotti, j. 09/08/2011, DJe 06/02/2012).

2. No caso, a atuação da CEF não se restringiu às atividades típicas de mero agente financeiro em sentido estrito, mas, sim, como agente executor de política pública habitacional federal, pois consta expressamente do contrato de financiamento a obrigação e o interesse da CEF em fiscalizar o andamento da obra.

3. A jurisprudência tem admitido a legitimidade passiva e a responsabilidade civil solidária da CEF com o construtor do imóvel. Precedentes.

4. Destarte, entendo estar presente a legitimidade e responsabilidade do banco apelado, o que enseja a rescisão do contrato de financiamento e a devolução dos valores conforme determinado na sentença recorrida.

5. Apelação desprovida, com majoração da verba honorária.

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5001182-58.2021.4.03.6117, Rel. Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, julgado em 29/03/2023, DJEN DATA: 03/04/2023)

Logo, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva.

Afasta-se igualmente a prejudicial de mérito da prescrição.

Incide, na hipótese, o prazo prescricional de dez anos previsto no art. 205 do Código Civil diante de inadimplemento contratual, segundo entendimento uniformizado do Superior Tribunal de Justiça, em virtude de falta de previsão específica no CDC.

Quanto à aplicabilidade do Código de Defesa do Consumidor (CDC), este não incide no caso dos autos, uma vez que não se trata de relação de consumo, mas sim de política pública voltada à promoção de moradia a pessoas de baixa ou baixíssima renda.

Nesse sentido, é o entendimento do TRF3:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. VÍCIO DE CONSTRUÇÃO. INDENIZAÇÃO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. - Por se tratar de ação indenizatória, que tem por objetivo a condenação da parte agravante em danos materiais e morais, deve-se aplicar o prazo prescricional geral, estabelecido no art. 205 do Código Civil. Considerando que o contrato foi celebrado em 19/01/2015 e que a ação subjacente foi ajuizada em 31/07/2019, não há que se falar em prescrição. - De acordo com o art. 125, II, do CPC, é admissível a denunciação da lide, promovida por qualquer das partes, àquele que estiver obrigado, por lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem for vencido no processo. - No caso dos autos, contudo, não foi colacionado qualquer documento que comprove a relação da CEF com a construtora, ou mesmo que demonstre que o imóvel adquirido pela parte agravada foi edificado pela referida construtora. Assim, deve ser rejeitado o pedido de denunciação da lide à construtora, sem prejuízo de posterior reanálise da matéria em vista de outros documentos acostados aos autos. - A inversão do ônus da prova é medida prevista tanto no CDC quanto no CPC, que redistribui o ônus da prova àquele que detém melhores condições de produzi-la, seja porque possua maior capacidade técnica, seja pelo fato de que a outra parte não possui meios para constituir prova robusta do seu direito. - É verdade que há divergências sobre a possibilidade de aplicação do CDC a casos como o presente, dado que o feito envolve imóvel do Programa de Arrendamento Residencial - PAR, instituído pela Lei nº 10.188/2001 com o objetivo de atender à necessidade de moradia da população de baixa renda, sob a forma de arrendamento residencial com opção de compra. Conforme art. 1º, §1º, e art. 2º, §7º, ambos da referida lei, a operacionalização do programa e a alienação dos imóveis pertencentes ao programa será efetivada diretamente pela CEF. - Trata-se de política pública, voltada à promoção de moradia a pessoas de baixa ou baixíssima renda, razão pela qual há argumentos no sentido de que esses contornos afastariam o objeto desta ação da relação de consumo protegida pelo CDC. Contudo, em vista da necessária coerência interpretativa entre múltiplos atos normativos, com o imprescindível diálogo entre os propósitos de proteção de hipossuficientes presentes em vários diplomas (muitas vezes sobrepostos), negar a inversão do ônus da prova em casos de FAR/PAR sob o argumento de que não se trata de relação de consumo corresponderia à desproteção do mais vulnerável (justamente o destinatário da política pública de moradia). - A inversão do ônus da prova, no caso, se justifica plenamente, uma vez que a parte agravada é notadamente hipossuficiente em relação à instituição financeira que, por sua vez, possui grande poderio econômico, além da possibilidade de contar com profissionais qualificados e especializados para a defesa de seus direitos. - Agravo de instrumento não provido. (AGRAVO DE INSTRUMENTO ..SIGLA_CLASSE: AI 5008677-40.2022.4.03.0000 ..PROCESSO_ANTIGO: ..PROCESSO_ANTIGO_FORMATADO:, Desembargador Federal JOSE CARLOS FRANCISCO, TRF3 - 2ª Turma, DJEN DATA: 27/09/2022 ..FONTE_PUBLICACAO1: ..FONTE_PUBLICACAO2: ..FONTE_PUBLICACAO3:.)

No entanto, considerando a distribuição dinâmica do ônus da prova, em razão de apresentar maior facilidade na obtenção de documentos, determino a intimação da CEF para que, no prazo de 15 (quinze) dias, promova a juntada do contrato firmado e a matrícula do imóvel. Deverá, também, promover a juntada do termo de entrega das chaves, eis que tal prova é fundamental para o deslinde do feito.

Na sequência, cumprida a determinação supra, vista à parte autora no prazo de 05 dias.

Após, sem mais provas a produzir, façam conclusos os autos para prolação de sentença.

Publique-se. Intimem-se. Cumpra-se.

Dourados/MS, datado e assinado eletronicamente”

Na apreciação do pedido de efeito suspensivo a pretensão recursal foi objeto de juízo desfavorável em decisão proferida nestes termos:

"Trata-se de agravo de instrumento interposto pela Caixa Econômica Federal em face de decisão interlocutória que reconheceu sua legitimidade passiva na ação que visa cobrança de indenização por danos morais e materiais em virtude de atraso na entrega de imóvel adquirido na planta.

Em suma, defende que atua no processo meramente como agente financeiro, não havendo que se falar em sua responsabilização pela demora na entrega da obra.

Pugna pela concessão da tutela recursal.

É o relatório. Decido.

A concessão da tutela recursal depende da presença do risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso, conforme previsão contida no artigo 995, parágrafo único do Código de Processo Civil. 

A decisão agravada foi assim proferida:

[...]

No caso dos autos, verifica-se que no contrato de financiamento imobiliário figura como credor o Fundo de Desenvolvimento Social – FDS, representado pela Caixa Econômica Federal, nos termos da Lei 8.677/93 e da Resolução CCFDS nº 214/16 (ID 329480392, dos autos originários). 

Assim dispõem os arts. 1º, 2º e 9º da Lei 8.677/93: 

Art. 1º O Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) rege-se por esta lei. 

Art. 2º  O FDS destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular, inclusive regularização fundiária e melhoria habitacional, sendo permitido o financiamento nas áreas de saneamento e infraestrutura, desde que vinculadas aos programas de habitação, bem como de equipamentos comunitários.   

Art. 9º À Caixa Econômica Federal, na qualidade de agente operador dos recursos do FDS, compete: 

I - praticar os atos necessários à operação do FDS, incluída a edição de regulamentos operacionais, de acordo com as diretrizes, as normas e os programas estabelecidos pelo Conselho Curador e pelo órgão gestor do FDS;      (Redação dada pela Lei nº 14.312, de 2022) 

II - realizar, quando for o caso, o credenciamento dos agentes promotores e financeiros, em conformidade com o disposto na legislação em vigor e demais diretrizes e critérios emanados do Conselho Curador e regulamentados pelo órgão gestor; 

III - adquirir, alienar, bem assim exercer os direitos inerentes aos títulos integrantes da carteira do FDS, praticando todos os atos necessários à administração da carteira; 

IV - (revogado);     (Redação dada pela Lei nº 14.312, de 2022) 

V - firmar, como representante do FDS, contrato de repasse com os agentes financeiros para aporte dos recursos destinados à concessão dos empréstimos e dos financiamentos;      (Redação dada pela Lei nº 14.312, de 2022) 

VI - gerir o fluxo dos empréstimos, dos financiamentos, dos repasses e dos subsídios, por intermédio dos agentes financeiros, e, como representante do FDS, adotar as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação;        (Redação dada pela Lei nº 14.312, de 2022) 

VII - elaborar os balancetes mensais e os balanços anuais do FDS, submetendo-os à aprovação do Conselho Curador; os balanços anuais serão acompanhados de parecer de auditor independente; 

VIII - cumprir as atribuições estabelecidas pelo Conselho Curador; e         (Redação dada pela Lei nº 14.312, de 2022) 

IX - orientar, por intermédio dos agentes financeiros, a atuação dos agentes promotores, no âmbito dos programas de regularização fundiária e melhoria habitacional, com vistas à aplicação correta dos recursos orçamentários, e, como representante do FDS, adotar as medidas de regresso contra os agentes financeiros relativamente aos danos decorrentes de falhas cometidas por esses agentes na prestação dos serviços.    (Incluído pela Lei nº 14312, de 2022) 

§ 1º No âmbito dos programas de regularização fundiária e melhoria habitacional, os riscos do agente operador inerentes ao repasse e à aplicação dos recursos estão circunscritos à certificação do envio, pelos agentes financeiros habilitados a atuar nos referidos programas, da comprovação documental da execução física dos contratos de financiamento e à conferência das informações financeiras dela constantes, nos termos estabelecidos pelo gestor do FDS.      (Incluído pela Lei nº 14.312, de 2022) 

§ 2º A certificação do recebimento da comprovação documental referida no § 1º deste artigo autorizará a liberação dos recursos financeiros pelo agente operador ao agente financeiro, que será responsável pela veracidade e pela consistência das informações prestadas.       (Incluído pela Lei nº 14.312, de 2022) 

Verifica-se que a Caixa Econômica Federal é agente operador dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Social, estabelecendo a lei diversos deveres à instituição financeira.   

Destaco que, conforme o item 5.2 do Anexo I da Instrução Normativa nº 28, de 4 de julho de 2023, do Ministério das Cidades, compete à Caixa Econômica Federal, na qualidade de agente operador: 

a) alocar o orçamento ao agente financeiro de acordo com a distribuição orçamentária por região geográfica, definida por ato do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS);  

b) expedir e dar publicidade a atos normativos que orientem o agente financeiro e a entidade organizadora quanto aos procedimentos operacionais a serem observados na execução do MCMVEntidades, com vistas a uniformizar a operacionalização do Programa em território nacional;  

c) enviar propostas de empreendimento habitacional, consideradas enquadradas pelo agente financeiro para fins de seleção ao Órgão Gestor;  

d) remunerar o agente financeiro pelas atividades exercidas no âmbito das operações, observados os valores fixados em normativo específico;  

e) exercer controle sobre recursos repassados ao AF;  

f) manter atualizadas as informações sobre a compatibilidade entre evolução física e financeira das operações, com o objetivo de subsidiar o processo decisório do Órgão Gestor, com base nas informações disponibilizadas pelo agente financeiro;  

g) encaminhar mensalmente ao Órgão Gestor as informações dispostas nesta Instrução Normativa necessárias ao monitoramento do Programa, a partir de dados disponibilizados pelo agente financeiro; 

h) encaminhar ao Órgão Gestor as solicitações de aporte ou suplementação de recursos aprovadas pelo agente financeiro;  

i) encaminhar ao Órgão Gestor relatório sobre os casos de distrato total ou parcial da operação; 

j) disponibilizar canal de consulta e acompanhamento das operações por parte das entidades organizadoras e da sociedade;  

k) informar o Órgão Gestor sobre a suspensão de habilitação de entidade organizadora no Sistema de Habilitação de Entidades (SISAD); 

l) acompanhar e monitorar as operações contratadas pelo agente financeiro;  

m) firmar instrumentos com os agentes financeiros para atuação no Programa; e 

 n) representar o FDS, ativa ou passivamente, judicial ou extrajudicialmente. 

Nota-se que, nas operações envolvendo o Fundo de Desenvolvimento Social, a Caixa Econômica Federal não atua como mero agente financeiro, vez que a Lei 8.677/93 e respectivos atos regulamentadores conferem-lhe diversas atribuições que transbordam o papel de mutuante.  Neste sentido, ainda, a jurisprudência desta Turma Julgadora:

APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL. ATRASO NA ENTREGA DA OBRA. PMCMV ENTIDADES. FUNDO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DA CEF. AGENTE OPERADOR DO FDS. AGENTE FINANCEIRO. SENTENÇA ANULADA

- No âmbito do PMCMV, quando o contrato está relacionado à Faixa 1, a CEF atua como verdadeira gestora de políticas públicas, subsidiando a aquisição de moradias para a população de baixa renda, por meio de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). Nas demais faixas de renda do PMCMV, também se configura a responsabilidade da CEF (e, consequentemente, sua legitimidade processual), pois a atuação da instituição financeira vai além da análise de risco de crédito, efetivamente fiscalizando e gerenciando a obra, além de verificar se o imóvel e o devedor cumprem os requisitos legais para enquadramento no Programa.

- Ao examinar as cláusulas padrões desses contratos de adesão, observa-se que é permitido à CEF, p. ex., autorizar a prorrogação do prazo para conclusão da obra, substituir a construtora em casos de modificação do projeto, não conclusão da obra dentro do prazo contratual, retardamento ou paralisação da obra, dentre outras hipóteses. Ademais, o PMCMV é política pública habitacional (urbana e rural) destinada a garantir à população de baixa renda (Faixas 1, 2 e 3) o direito fundamental à moradia, que conta com subvenção econômica estatal e privada (p. ex., FNHIS, FAR, FGTS, FGHab e Funcap), cuja gestão operacional é realizada pela CEF, mediante pagamento de remuneração específica, conforme disposição expressa do art. 9º e parágrafo único, da Lei nº 11.977/2009, bem como do art. 6º, §20, da Lei nº 14.620/2023. Daí decorre a legitimidade processual da CEF em se tratando de PMCMV.

- O imóvel objeto da demanda faz parte de empreendimento integrante do Programa Minha Casa, Minha Vida – Entidades, modalidade que tem por finalidade a concessão de financiamento subsidiado a famílias organizadas por meio de entidades privadas sem fins lucrativos para produção de unidades habitacionais urbanas, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).

- De acordo com a Instrução Normativa nº 28, de 04/07/2023, do Ministério das Cidades, que regulamenta a modalidade, a CEF participa do programa na qualidade de Agente Operador do FDS e, no caso concreto, também participa como Agente Financeiro do FDS.

- A atuação da CEF no caso concreto não se restringe à de agente financeiro, vez que financia a construção de um empreendimento de habitação social, com poderes para verificar os requisitos legais concernentes ao imóvel, à Entidade Organizadora, à construtora e ao adquirente/beneficiário, além de analisar a viabilidade técnica, orçamentária, financeira, jurídica e de engenharia das propostas, monitorar a execução dos contratos, inclusive o trabalho social, fiscalizar o andamento e entrega da obra, encaminhar providências em caso de empreendimentos frustrados, identificar desvios de finalidade, atuando como representante do FDS e como verdadeira executora de políticas públicas.

- Apelação provida. Sentença anulada.

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000905-28.2023.4.03.6002, Rel. Desembargador Federal JOSE CARLOS FRANCISCO, julgado em 07/11/2024, DJEN DATA: 11/11/2024) – destaquei

Assim, concluo pela possibilidade de responsabilização da CEF na hipótese dos autos, não pelo mero fato de se tratar de imóvel adquirido no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida, mas em vista das peculiaridades do caso concreto, conforme fundamentação supra.  

Assim, não vejo presente a plausibilidade do direito invocado a fundamentar a concessão da tutela recursal.

Ademais, não há qualquer perigo concreto de dano irreparável ou de difícil reparação a justificar a imediata exclusão da CEF do polo passivo da demanda originária.

Ante o exposto indefiro a tutela recursal. 

Encaminhe-se cópia desta decisão ao juízo recorrido. 

Tendo em vista a apreciação do pedido de liminar, proceda a secretaria à retificação da autuação, certificando nos autos. 

Vista à parte embargada, nos termos do artigo 1.019, II, do Código de Processo Civil. 

Intime-se. Cumpra-se." 

Confirma-se a motivação exposta na decisão inicial.

Com efeito, se trata de financiamento obtido no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social - FDS, o qual figura como credor, representado pela C.E.F, e, De acordo com a Instrução Normativa nº 28, de 04/07/2023, do Ministério das Cidades, que regulamenta a modalidade, a CEF atua no programa na qualidade de Agente Operador do FDS e, no caso concreto, também participa como Agente Financeiro do FDS.

Conforme disposto na Lei 8.677/93 e na Resolução CCFDS nº 214/16 (ID 329480392, dos autos originários), a Caixa Econômica Federal, ora agravante, desempenha funções que vão muito além da de mera agente financeira, o que a torna plenamente responsável pelo empreendimento e, consequentemente, legitimada a atuar no polo passivo da lide.  

A este entendimento não falta o apoio da Jurisprudência deste E. Tribunal, de que são exemplos estes julgados: 

“SFH. COMPRA E VENDA DE TERRENO E MÚTUO PARA CONSTRUÇÃO DE UNIDADE HABITACIONAL COM FIANÇA E ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA EM GARANTIA. ATRASO NA CONCLUSÃO DA OBRA E ENTREGA DO IMÓVEL. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF. ATUAÇÃO NA FISCALIZAÇÃO DAS OBRAS E NA GESTÃO DOS RECURSOS. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. APLICABILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ENTRE A CONSTRUTORA E O AGENTE FINANCEIRO. MORA CONTRATUAL. TEMA 996 DO STJ. COMPRADOR. PREJUÍZO PRESUMIDO. DEVER DE INDENIZAR. DANOS MATERIAIS. VALOR IDÊNTICO AO ALUGUEL MENSAL DE IMÓVEL ASSEMELHADO. JUROS DE OBRA. DANOS MORAIS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. APELOS PARCIALMENTE PROVIDOS.

1. É firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.591-DF, DJ 29/09/2006, p. 31) e do Superior Tribunal de Justiça (Súmula nº 297) quanto à aplicabilidade dos princípios do Código de Defesa do Consumidor aos contratos celebrados no âmbito do Sistema Financeiro de Habitação.

2. Com referência à responsabilidade da Caixa Econômica Federal - CEF para responder pelo descumprimento contratual relativo ao atraso na construção e entrega de imóvel vinculado a empreendimento financiado pelo Sistema Financeiro da Habitação, há que se distinguir, ainda, duas situações, consoante jurisprudência sedimentada: 1ª) A CEF é parte legítima e pode responder, solidariamente, pelo descumprimento contratual, nas hipóteses em que tenha atuado na escolha da construtora, elaboração do projeto, execução ou fiscalização das obras do empreendimento ou opere como gestor de recursos e agente executor de políticas públicas federais para a promoção de moradia a pessoas de baixa renda; 2ª) não se reconhece a legitimidade passiva ad causam da CEF, caso esta instituição funcione como agente financeiro em sentido estrito, responsável, apenas, pelo financiamento da aquisição do imóvel já edificado e em nome de terceiro.

3. No caso, é nítida a atuação da CEF tanto na fiscalização das obras do empreendimento, como na gestão dos recursos, respondendo solidariamente com a Conviva Empreendimentos Imobiliários Ltda., como integrantes da cadeia de consumo, pelo atraso na conclusão da obra e entrega do imóvel.

[...]

10. É indispensável que exista uma mínima correlação entre o valor pedido a título de danos morais e os fatos trazidos a Juízo.

11. Esta Primeira Turma tem adotado o entendimento segundo o qual, na hipótese de cumulação de pedidos de proveito material e moral, o valor da indenização a título de danos morais deve ser fixado sem excesso, adequando-se aos parâmetros consolidados pela jurisprudência, que, em casos análogos à espécie, o vem estimando em R$ 10.000,00 (dez mil reais), com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

12. Matéria preliminar rejeitada. Apelações parcialmente providas.

(TRF 3ª Região, 1ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0025633-65.2016.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL HERBERT CORNELIO PIETER DE BRUYN JUNIOR, julgado em 17/02/2025, DJEN DATA: 20/02/2025) ” – grifamos

“PROCESSUAL CIVIL. COMPROMISSO DE COMPRA E VENDA. ATRASO NA ENTREGA DE IMÓVEL FINANCIADO PELA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA RECONHECIDA. REDUÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ART. 85, §2º, CPC.

1. No que diz respeito à responsabilidade da CEF quanto ao atraso na entrega da obra e/ou eventuais vícios de construção de imóveis financiados segundo as regras do Sistema Financeiro de Habitação, necessário se faz distinguir duas situações: (i) quando a CEF opera como gestora de recursos e executora de políticas públicas federais para a promoção de moradia a pessoas de baixa renda, atuando na elaboração do projeto ou na fiscalização das obras, a CEF é parte legítima e pode responder por danos tanto materiais quanto morais; (ii) nos casos em que atua apenas como agente financeiro, financiando a aquisição de imóvel que já se encontra edificado e em nome de terceiro, a instituição financeira não pode ser responsabilizada por vícios de construção e é parte ilegítima para compor lides a esse respeito.

2. No caso dos autos, o contrato foi firmado por meio do Programa Minha Casa Minha Vida e a CEF atuou no financiamento do imóvel e na fiscalização da obra, atuando como verdadeira gestora de políticas públicas, subsidiando a aquisição de moradias para a população de baixa renda.

3. Extrai-se do contrato objeto dos autos que a CEF atuou como agente financiador do imóvel em questão, disponibilizando recursos advindos do FGTS, porém desempenhou também o papel de fiscal da evolução da obra.

4. Tendo a CEF atuado na qualidade de gestora de políticas públicas, é forçoso reconhecer sua legitimidade passiva na lide em que discute a responsabilidade pelo atraso na entrega da obra.

5. No tocante à indenização por danos morais, faz-se necessária a redução do valor a ser pago pela CEF, em razão de ser considerado excessivo o quantum indenizatório.

6. Alteração dos honorários advocatícios em virtude de sucumbência mínima da parte autora, consoante o artigo 85, §2º, do CPC, com a condenação da parte ré ao pagamento da verba honorária arbitrada em 10% (dez por cento) sobre o valor a ser apurado em sede de cumprimento de sentença, referente ao proveito econômico tratado nos autos.

7. Preliminar rejeitada. Apelação da CEF parcialmente provida. Recurso adesivo da parte autora provido.                                    

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000472-03.2020.4.03.6140, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL AUDREY GASPARINI, julgado em 13/01/2025, DESEMBARGADOR FEDERAL ALESSANDRO DIAFERIA) ” - grifamos

“PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESPONSABILIDADE. DANOS MATERIAIS E MORAIS. PMCMV. LEGITIMIDADE CEF. ATRASO NA ENTREGA DA OBRA. JUSTIÇA GRATUITA INDEFERIDA.

1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que entendeu pela ilegitimidade da CEF para figurar no polo passivo de demanda indenizatória ajuizada contra a instituição financeira e construtora, por meio da qual os autores requerem a condenação das requeridas ao pagamento de indenização por danos materiais e morais, decorrentes do atraso na entrega da obra.

2. Com relação à responsabilidade da CEF no que tange a eventuais vícios de construção ou atraso na entrega da obra relacionados a imóveis financiados segundo as regras do Sistema Financeiro de Habitação, há que se distinguir entre duas situações: 1ª) nas hipóteses em que opera como gestora de recursos e executora de políticas públicas federais para a promoção de moradia a pessoas de baixa renda (como o Programa Minha Casa Minha Vida), atuando na elaboração do projeto ou na fiscalização das obras, a CEF é parte legítima e pode responder por danos (materiais e/ou morais); 2ª) nos casos em que atua apenas como agente financeiro (financiando a aquisição de imóvel), essa instituição financeira não pode ser responsabilizada por vícios de construção sendo parte ilegítima para compor lides a esse respeito. Precedentes do STJ.

3. No âmbito do PMCMV, quando o contrato está relacionado à Faixa 1, a CEF atua como verdadeira gestora de políticas públicas, subsidiando a aquisição de moradias para a população de baixa renda, por meio de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). Nas demais faixas de renda do PMCMV, também se configura a responsabilidade da CEF (e, consequentemente, sua legitimidade processual), pois a atuação da instituição financeira vai além da análise de risco de crédito, efetivamente fiscalizando e gerenciando a obra, além de verificar se o imóvel e o devedor cumprem os requisitos legais para enquadramento no Programa.

4. A atuação da CEF não se restringe à de agente financeiro, vez que financia a construção de um empreendimento habitacional que se enquadra nas regras de programa de habitação popular, com poderes para verificar os requisitos legais concernentes ao imóvel, à construtora e ao adquirente/beneficiário, além de fiscalizar o andamento da obra, atuando como executora de políticas públicas.

5. A CEF é parte legítima e solidariamente responsável pelo eventual atraso na entrega da obra e pelas indenizações dele decorrente, não tendo atuado como mero agente financeiro.

6. Justiça Gratuita indeferida. Agravo interno prejudicado. Agravo de instrumento desprovido.                                   

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5002862-91.2024.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal AUDREY GASPARINI, julgado em 02/10/2024, Desembargador Federal MARCELO DUARTE DA SILVA) ”  - grifamos

Em relação à inversão do ônus da prova, também deve ser mantida a decisão agravada tendo em vista que o contrato firmado, o termo de entrega de chaves, a matricula do imóvel, dentre outros documentos essenciais à lide são de acesso mais facilitado à Agravante (Caixa) do que à Agravada.

Por estes fundamentos, nego provimento ao recurso.

É como voto.