V O T O

Para concessão de medida liminar é necessária a demonstração da plausibilidade do direito e de risco de perecimento de direito no curso da tramitação do processo.

A controvérsia do presente recurso cinge-se ao questionamento da constitucionalidade das condições previstas na Medida Provisória nº 1.227/2024 para a fruição de benefícios fiscais, seja pela ausência de urgência e relevância, seja pela não observância ao princípio da anterioridade nonagesimal, bem como por tratar de tema reservado à lei complementar.

Do princípio da anterioridade

O poder constituinte originário conferiu ao Estado o poder de tributar os contribuintes, para obter recursos para financiar suas atividades. A fim de que o exercício desse poder estatal seja legítimo, contudo, deve-se observar não só os limites da competência atribuída pela Constituição Federal a cada ente da federação, como também as imunidades e as garantias individuais do contribuinte previstas principalmente no artigo 150 da Constituição Federal. 

Na seara tributária, isso se reflete na vedação do Estado de promover modificações legislativas repentinas, com efeitos concretos imediatos, que elevem a carga tributária. Assegura, ainda, ao contribuinte, um tempo mínimo para conhecer a modificação na legislação tributária e planejar a atividade econômica para suportar seus efeitos. 

É justamente para impedir tais “surpresas”, que o artigo 150, III, da Constituição Federal confere ao contribuinte a proteção dos princípios da anterioridade. 

Em sua modalidade genérica, o princípio da anterioridade veda que a lei que institua ou majore tributo produza efeitos no mesmo exercício financeiro em que ela foi publicada, nos termos do artigo 150, III, alínea ‘b’ da Constituição Federal.

Já de acordo com o princípio da anterioridade nonagesimal, a lei que institui ou majora tributos só produz efeitos após 90 (noventa) dias da data de sua publicação. 

A matéria em questão, inicialmente, foi apenas tratada como limitação ao poder de tributar, consoante decorre explicitamente do texto constitucional. No entanto, passou-se também a questionar a aplicação principiológica para os benefícios fiscais concedidos. 

O debate faz sentido na medida em que a retirada de benesses fiscais - tal como a criação ou aumento dos tributos –, da mesma forma, é passível de gerar surpresa aos contribuintes, caracterizando, na realidade, espécie de majoração indireta de tributos. 

Não se questiona a possibilidade de eventual alteração legislativa ou mesmo da reedição de atos infralegais que tenham por consequência a supressão de benefícios, seja pela alteração do entendimento do Parlamento ou mesmo por diversa compreensão da Administração. 

A bem da verdade, compreende-se com naturalidade que se sucedam modificações normativas, inclusive, em curto espaço de tempo, o que decorre de novos cenários e demandas. Todavia, preza-se, apenas, pela aplicação dos mesmos princípios constitucionais para situação equivalente, isto é, de exasperação da carga tributária. 

Assim, a Lei que estabelece restrição a benefício fiscal, que implique sua redução ou revogação, está sujeita ao princípio da anterioridade, seja a anterioridade de exercício (artigo 150, III, b, da CF), seja a anterioridade nonagesimal (alínea c), de acordo com o respectivo tributo (§ 1º), conforme entendimento atualmente respaldado tanto no Supremo Tribunal Federal como nesta E. Corte. Confira-se: 

“DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCENTIVO FISCAL. REVOGAÇÃO. MAJORAÇÃO INDIRETA. ANTERIORIDADE. 

1.A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal concebe que não apenas a majoração direta de tributos atrai a eficácia da anterioridade nonagesimal, mas também a majoração indireta decorrente de revogação de benefícios fiscais. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” 

(RE 1053254 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 13.11.2018).” 

“REINTEGRA – DECRETO Nº 9.393/2018 – BENEFÍCIO – REDUÇÃO DO PERCENTUAL – ANTERIORIDADE – PRECEDENTES. 

Alcançado aumento indireto de tributo mediante redução da alíquota de incentivo do Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas Exportadoras – Reintegra, cumpre observar o princípio da anterioridade, geral e nonagesimal, versado nas alíneas “b” e “c” do inciso III do artigo 150 da Constituição Federal. Precedente: medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade nº 2.325/DF, Pleno, relator ministro Marco Aurélio, acórdão publicado no Diário da Justiça de 6 de outubro de 2006.” 

(STF, 1ª Turma, Ag.Reg.RE 1,263,840/RS, Rel.: Min. Marco Aurélio, Data de Julg.: 05.08.2020) 

MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUTÁRIO. ISENÇÃO DE IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – PRAZO MÍNIMO – MEDIDA PROVISÓRIA N.º 1.034/21 – ANTERIORIDADE NONAGESIMAL. 

1. A Lei Federal n.º 8.989/95 estabelece a isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados com relação aos automóveis de passageiros de fabricação nacional, adquiridos por pessoas com deficiência física, visual, auditiva e mental severa ou profunda e pessoas com transtorno do espectro autista, diretamente ou por intermédio de seu representante legal (artigo 1º, inciso IV). 

2. A reutilização do benefício fiscal implica, em regra, a observância do interregno mínimo de dois anos (artigo 2º). Contudo, em 1º de março de 2021, foi editada a Medida Provisória n.º 1.034, que alterou o parágrafo único do artigo 2º da lei, ampliando para quatro anos o prazo mínimo de reutilização do benefício fiscal por pessoas com deficiência. A regra entrou em vigor na data de publicação (artigo 5º, inciso I). Posteriormente, por ocasião da conversão na Lei Federal n.º 14.183/21, o prazo foi reduzido para três anos. 

3.É pertinente considerar que, em hipóteses de majoração indireta de tributo decorrente da revogação de benefícios fiscais, o C. Supremo Tribunal Federal tem se posicionado pela necessária observância do princípio da anterioridade nonagesimal, estabelecida no artigo 150, inciso III, alínea “c”, da Constituição Federal. 

4. Em decorrência da alteração perpetrada pela Medida Provisória, a autoridade coatora proferiu despacho indeferindo o requerimento de isenção, sob o fundamento de inobservância do interregno mínimo de quatro anos. A negativa fundamentada na aplicação imediata da nova regra configura afronta à anterioridade nonagesimal, constitucionalmente assegurada. 

5. Remessa necessária desprovida. 

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, RemNecCiv - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL - 5000372-68.2021.4.03.6122, Rel. Desembargador Federal PAULO SERGIO DOMINGUES, julgado em 25/03/2022, Intimação via sistema DATA: 29/03/2022)” 

Das obrigações acessórias

No que tange às obrigações principal e acessória na seara tributária, cumpre trazer as disposições do art. 113 do CTN, vejamos:

Art. 113. A obrigação tributária é principal ou acessória.

§ 1º A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador, tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente.

§ 2º A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interêsse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos.

§ 3º A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.

Nesse contexto, obrigações acessórias são deveres formais que obrigam o sujeito passivo, com o intuito de facilitar a fiscalização e a arrecadação de tributos, tendo relação com obrigações de fazer ou não fazer, como por exemplo, emitir notas fiscais, manter escrituração de livro contábil, elaborar declarações, etc.

Em virtude do princípio da legalidade, previsto no art. 150, I, CF e art. 97, IV, CTN, a obrigação principal só pode ser tratada mediante lei, ao passo que a obrigação tributária acessória poderá ser tratada por meio de legislação tributária, compreendida por leis, tratados e convenções internacionais, decretos e normas complementares, a teor do art. 96 do CTN.

Quanto ao ponto, não há que se falar em violação da reserva constitucional à lei complementar para tratar sobre obrigação e crédito, a teor do art. 146, “b”, III da CF, uma vez que tal previsão se aplica ao estabelecimento de normas gerais, decorrendo da legislação tributária os aspectos específicos da obrigação acessória, que não se restringe à lei complementar.

Da Medida Provisória nº 1.227/2024

A Receita Federal, considerando, dentre outros, o disposto na Medida Provisória nº 1.227/2024, instituiu, por meio da Instrução Normativa RFB nº 2198 de 17/06/2024, a obrigação acessória Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária (DIRBI), com o fito de reunir informações referentes a valores do crédito tributário relativo a impostos e contribuições não recolhidos em razão da concessão dos incentivos, renúncias, benefícios e imunidades de natureza tributária usufruídos por determinadas pessoas jurídicas.

Quanto a esse aspecto, tem-se a Medida Provisória nº 1.227/2024, que entrou em vigor em 04/06/2024, data da sua publicação, que prevê condições para fruição de benefícios fiscais, delega competência para julgamento de processo administrativo fiscal relativo ao Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, limita a compensação de créditos relativos a tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e revoga hipóteses de ressarcimento e de compensação de créditos presumidos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins.

Consta do referido diploma legal, em seu art. 2º:

“Art. 2º  A pessoa jurídica que usufruir de benefício fiscal deverá informar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, por meio de declaração eletrônica, em formato simplificado:

I - os incentivos, as renúncias, os benefícios ou as imunidades de natureza tributária de que usufruir; e

II - o valor do crédito tributário correspondente.

§ 1º  A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil estabelecerá:

I - os benefícios fiscais a serem informados; e

II - os termos, o prazo e as condições em que serão prestadas as informações de que trata este artigo.

§ 2º  Sem prejuízo de outras disposições previstas na legislação, a concessão, o reconhecimento, a habilitação, a coabilitação e a fruição de incentivo, a renúncia ou o benefício de natureza tributária de que trata este artigo fica condicionado ao atendimento dos seguintes requisitos:

I - regularidade quanto ao disposto no art. 60 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, no art. 6º, caput, inciso II, da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e no art. 27 da Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990;

II - inexistência de sanções a que se refere o art. 12, caput, incisos I, II e III, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, o art. 10 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e o art. 19, caput, inciso IV, da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013;

III - adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico - DTE, conforme estabelecido pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil; e

IV - regularidade cadastral, conforme estabelecido pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.” (g.n.)

Posteriormente, a DIRBI e tais disposições acima elencadas foram incluídas também na Lei nº 14.973, de 16 de setembro de 2024, in verbis:

Art. 43. A pessoa jurídica que usufruir de benefício fiscal deverá informar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, por meio de declaração eletrônica, em formato simplificado:

I – os incentivos, as renúncias, os benefícios ou as imunidades de natureza tributária de que usufruir; e

II – o valor do crédito tributário correspondente.

§ 1º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil estabelecerá:

I – os benefícios fiscais a serem informados; e

II – os termos, o prazo e as condições em que serão prestadas as informações de que trata este artigo.

§ 2º Sem prejuízo de outras disposições previstas na legislação, a concessão, o reconhecimento, a habilitação e a coabilitação de incentivo, a renúncia ou o benefício de natureza tributária de que trata este artigo são condicionados ao atendimento dos seguintes requisitos:

I – regularidade quanto ao disposto no art. 60 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, no inciso II do caput do art. 6º da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e no art. 27 da Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990;

II – inexistência de sanções a que se referem os incisos I, II e III do caput do art. 12 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, o art. 10 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e o inciso IV do caput do art. 19 da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013;

III – adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico (DTE), conforme estabelecido pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil; e

IV – regularidade cadastral, conforme estabelecido pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.

§ 3º A comprovação do atendimento dos requisitos a que se refere o § 2º será processada de forma automatizada pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, dispensada a entrega prévia de documentos comprobatórios pelo contribuinte.”(g.n.)

É bem verdade que tais condições para a fruição de benefícios fiscais sobrevieram, além de previsão legislativa, por meio da edição de Medida Provisória nº 1.227/2024, sem que se possa identificar qualquer irregularidade.

Registre-se, inclusive, que a apreciação dos pressupostos de relevância e urgência para a edição da Medida Provisória é reservada ao Poder Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário, em princípio, imiscuir-se no mérito administrativo e em tema de caráter claramente subjetivo.

Além disso, não há qualquer elemento que revele ofensa aos princípios constitucionais e tributários na adoção da medida provisória, de modo que não se vislumbra qualquer indicativo que autorize o Judiciário a substituir tarefa que incumbe aos demais Poderes, usurpando competência que não lhe cabe. 

Também desarrazoado invocar suposto descumprimento do princípio da anterioridade nonagesimal. Explico.

A MP n.º 1.227/2024, no tocante aos incisos III e IV do §2º do art. 2º, estipula obrigações acessórias para a fruição dos benefícios fiscais, quais sejam, a DIRBI – Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária, a adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico – DTE e a regularidade cadastral, não havendo que se falar em majoração indireta de tributo, uma vez que não se trata de obrigação principal, nem mesmo suspensão ou extinção de benefício fiscal. 

Ademais, os incisos I e II do §2º do art. 2º da MP assentam a necessidade de observância de certas disposições legais, dentre elas, que o contribuinte não incorra nas sanções previstas no art. 12, caput, incisos I, II e III, da Lei nº 8.429/1992, no art. 10 da Lei nº 9.605/1998, e no art. 19, caput, inciso IV, da Lei nº 12.846/2013.

Além disso, tal previsão estabelece que o contribuinte deve estar regular perante o fisco, com observância ao disposto no art. 60 da Lei nº 9.069/1995, no art. 6º, caput, inciso II, da Lei nº 10.522/2002, e no art. 27 da Lei nº 8.036/1990.

Consoante previsão expressa no art. 150, III, c), da CF, aplica-se o princípio da anterioridade nonagesimal na cobrança de tributos, o que não é o caso dos autos, já que a MP n.º 1.227/2024 versa sobre obrigações acessórias instituídas para controlar a fruição dos benefícios, não se tratando, assim, de majoração de tributo, nem mesmo da instituição de novos requisitos para o usufruto dos benefícios fiscais.

Quanto ao ponto, registre-se que para a fruição de benefício fiscais e regimes especiais de tributação, pontua-se necessário o cumprimento de alguns requisitos, dentre eles, a comprovação da quitação de tributos e contribuições federais e a regularidade perante o CADIN, é o que se infere do art. 60 da Lei n.º 9.069/1995 e do art. 6º, II da Lei n.º 10.522/2002, vejamos: 

Lei n.º 9.069, de 29 de junho de 1995 

“Art. 60. A concessão ou reconhecimento de qualquer incentivo ou benefício fiscal, relativos a tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal fica condicionada à comprovação pelo contribuinte, pessoa física ou jurídica, da quitação de tributos e contribuições federais; 

Lei n.º 10.522, de 19 de julho de 2022 

Art. 6^oÉ obrigatória a consulta prévia ao Cadin, pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta, para: 

[...] 

II - concessão de incentivos fiscais e financeiros;” 

A comprovação da regularidade fiscal do contribuinte para a concessão ou reconhecimento de incentivo ou benefício fiscal já era exigida nos artigos acima transcritos, não se tratando de inovação da Medida Provisória nº 1.227/2024 ou da Lei nº 14.973/2024.

No caso concreto, além das pendências fiscais junto à RFB e DAU e da ausência de adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico (DTE), existem, em face da agravante, débitos registrados no CADIN, fato que a impede de fruir de benefícios fiscais, consoante a legislação federal supra.

Como cediço, os atos administrativos gozam de presunção de legalidade, segundo a qual os atos praticados pela Administração Pública são considerados legítimos, válidos e em conformidade com a lei, até que se prove o contrário. 

Nesse contexto, cabe trazer a fundamentação das informações prestadas pela autoridade coatora, in verbis:

“[...] Ocorre que, não obstante as alegações da impetrante a esse respeito, não se verifica a existência de vício no fato de o Poder Executivo tratar da matéria inicialmente apresentada no Projeto de Lei nº 15/2024 de sua própria iniciativa, posteriormente, via edição da Medida Provisória nº 1.227/2024, no tocante à exigência de informar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), por meio da declaração eletrônica, em formato simplificado, que veio a ser regulamentada sob a denominação DIRBI, os incentivos, as renúncias, os benefícios ou as imunidades de natureza tributária de que usufruir, bem como o valor do crédito tributário correspondente.

[...]

Sem embargo, a questão não passou despercebida na Exposição de Motivos nº 60/2024 MF, que acompanha a MP nº 1.227/2024, onde restou assinalado que “a medida em questão foi proposta inicialmente no Projeto de Lei nº 15, de 2024, encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional por meio da Mensagem nº 45, de 31 de janeiro de 2024”, mas que, “em razão da pertinência com as demais medidas tributárias emergenciais ora propostas, reitera-se a apresentação desse regramento relativo à fruição de benefício fiscal. (...)”

[...]

Com efeito, a exigência trazida pela Emenda Constitucional nº 109, de 15/03/2021, ao instituir, em seu art. 4º, regras transitórias sobre redução de benefícios tributários, determinando que o Presidente da República encaminhasse ao Congresso Nacional, em até 6 (seis) meses após a sua promulgação, plano de redução gradual do montante total dos incentivos e benefícios federais de natureza tributária até 2029, salientando-se que o montante dos benefícios, no prazo de 8 (oito) anos, não poderá ultrapassar 2% do Produto Interno Bruto, mostra-se plausível para caracterizar os pressupostos trazidos pelo texto constitucional para edição de MP.

[...]

Nesse sentido a motivação da edição da MP nº 1.227/2024 guarda inequívoca identidade de propósitos com a matéria disciplinada no PL nº 15/2024, que nada invalida a norma ora contestada, e sim reforça a sua edição, como se pode perceber pelo trecho destacado na multicitada Exposição de Motivos. Veja-se:

61. Nesse contexto, o Projeto de Lei ora proposto tem como principais objetivos:

a) aumentar a transparência ativa relativa às renúncias de receitas e garantir o acesso à informação de interesse coletivo ou geral, facilitando o controle social;

b) contribuir para a redução gradual do montante global referente aos benefícios fiscais, em consonância com a Emenda Constitucional nº 109, de 2021;

c) melhorar a gestão e a governança dos benefícios tributários utilizados como instrumentos de promoção de objetivos de políticas públicas; e

d) concorrer para a melhoria do desempenho e dos resultados das políticas públicas implementadas por meio de incentivos fiscais. [...].”

Desta feita, diante dos elementos apresentados, em um juízo de cognição sumária, a decisão agravada deve subsistir, uma vez que não restaram preenchidos, por ora, os requisitos necessários para a concessão da medida liminar requerida. 

Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento, dando por prejudicada a análise do Agravo Interno. 

Comunique-se ao Juízo a quo. 

Intimem-se e, oportunamente, remetam-se os autos ao arquivo.