V O T O

O EXMO. DESEMBARGADOR FEDERAL ANTONIO MORIMOTO (RELATOR):

Tempestivo o recurso e preenchidos os demais pressupostos de admissibilidade recursal, passo ao exame da insurgência propriamente dita, considerando a matéria objeto de devolução.

Dos limites objetivos da demanda

Versa a controvérsia dos autos sobre a decretação de nulidade de ato administrativo que aplicou pena de demissão a servidor público federal do INSS, após finalização de processo administrativo disciplinar que concluiu pela prática de concessão indevida de benefícios previdenciários, bem como a consequente reintegração do servidor ao cargo anteriormente ocupado, com o ressarcimento de todos os vencimentos e vantagens decorrentes.

Do processo administrativo disciplinar e da reintegração

O processo administrativo disciplinar (PAD) constitui um instrumento formal utilizado pela Administração Pública para apurar a responsabilidade de servidores públicos por condutas consideradas irregulares no exercício de suas funções, estando previsto e regulamentado pelo art. 143 e seguintes da Lei 8.112/90.

Para seu regular desenvolvimento, é imperativa a instauração de comissão apuradora, composta por 3 servidores estáveis designados pela autoridade competente, que irá conduzir o inquérito administrativo e a instrução probatória, com a observância das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa (arts. 149 e 153 da Lei 8.112/90).

Instaurada a fase do inquérito administrativo, a comissão deverá promover a tomada de depoimentos, acareações, investigações e diligências cabíveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessário, a técnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidação dos fatos. O servidor interessado poderá acompanhar o processo pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial, sendo que os pedidos considerados impertinentes, meramente protelatórios ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos poderão ser regularmente denegados pelo Presidente da comissão (arts. 155 e 156 da Lei 8.112/90).

Tipificada a infração disciplinar, o servidor será indiciado, com a especificação dos fatos a ele imputados e as respectivas provas, e será então citado para tomar vista do processo e apresentar defesa escrita (art. 161, Lei 8.112/90). A comissão deverá então apreciar a defesa e elaborar relatório conclusivo sobre a responsabilidade do servidor, no qual deve constar as peças principais dos autos e a indicação das provas em que se baseou para formar a sua convicção, além dos dispositivos legais ou regulamentares transgredidos (art. 165, Lei 8.112/90).

Devidamente instruído, o processo administrativo é então remetido à autoridade administrativa, que deverá acatar o relatório conclusivo da comissão (salvo quando contrário às provas dos autos) e proferir decisão de julgamento, fixando a a sanção a ser imposta ao servidor, que pode variar da advertência a demissão, a depender da gravidade da falta (arts. 167 e 168 da Lei 8.112/90).

Há de se apontar que o controle judicial dos atos decorrentes de processo administrativo disciplinar se restringe ao controle de legalidade e regularidade do procedimento, à luz da garantia do devido processo legal formal e material, e dos demais princípios administrativos constitucionais e legais e dos preceitos da Lei 8.112/90. 

Cabe ao juízo apreciar se a condução do processo administrativo disciplinar prestou observância a todas as etapas, garantias e preceitos legais; se foi dada oportunidade ao servidor indiciado de apresentar peça de defesa, produzir provas e recorrer de decisões, além de ser acompanhado por defensor constituído; se os prazos e ritos foram observados; se a comissão e a autoridade que proferiu o julgamento possuíam a competência para tal, e se a sanção aplicada possui amparo legal, de acordo com a infração configurada.

Tratando-se especificamente de processo administrativo disciplinar, não cabe ao Poder Judiciário se substituir ou se sobrepor à Administração na valoração das provas e dos motivos determinantes do ato jurídico impugnado, sob pena de violação da garantia constitucional do pacto federativo e da separação dos poderes, desde que não haja afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ou flagrante inobservância ao devido processo material.

Nesse sentido tem sido a jurisprudência do e. STJ e desta e. Corte Regional em casos análogos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INASSIDUIDADE HABITUAL. PENA DE DEMISSÃO. NULIDADES NÃO CONSTATADAS. SUBSUNÇÃO DOS FATOS APURADOS AO TIPO LEGAL. ATO VINCULADO. SEGURANÇA DENEGADA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.

1. Insurge-se a impetrante contra ato administrativo de Ministro de Estado, que, em virtude de parecer da Advocacia-Geral da União adotado como fundamento da decisão administrativa, aplicou pena de demissão a servidora pública, em vez da penalidade de advertência sugerida pela Comissão processante do processo administrativo disciplinar regularmente instaurado.

2. No caso concreto, à luz dos fatos carreados aos autos do processo administrativo disciplinar, verifica-se que as conclusões formuladas no parecer do órgão de assessoria jurídica (AGU) encontram-se firmemente embasadas, possibilitando a tomada de decisão da autoridade, devidamente fundamentada, com base no documento (parecer) emitido. Não há, por parte da impetrante, argumento plausível para ausência injustificada no ambiente de trabalho, durante mais de três meses, após ser cientificada para seu retorno ao cargo de origem em decorrência de término da cessão para outro órgão da administração.

3. Não constitui afronta ao art. 168 da Lei 8.112/1990 o fato de a comissão processante haver sugerido em seu relatório a aplicação da pena de advertência, e, nas razões do parecer da AGU adotado pelo Ministro de Estado como razões de decidir, haver a indicação de aplicação da pena de demissão. A Autoridade Administrativa não se encontra vinculada ao relatório apresentado ao final dos trabalhos realizados pela Comissão Processante, por se tratar de peça meramente opinativa e informativa. Há entendimento sedimentado no STJ de que o art. 168 da Lei 8.112/1990 permite que a Autoridade Administrativa de posto mais elevado agrave a sanção sugerida pela Comissão: MS 22.204/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, primeira seção, julgado em 28/8/2019, DJe 6/9/2019; MS 19.992/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 26/2/2014, DJe 19/3/2014; AgInt no MS 21.957/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 14/12/2016, DJe 2/2/2017.

4. Argumentação trazida em Agravo Interno, no sentido de que a impetrante aguardava o término do processo de requisição para outro órgão do Executivo, não lhe fornece pseudo "licença remunerada" para não comparecer ao trabalho e ainda assim perceber remuneração dos cofres públicos. Ao não se apresentar ao trabalho por mais de 3 (três) meses, nitidamente se constatou a figura jurídica da inassiduidade habitual prevista no inciso III, do art. 132 da Lei 8.112/90, atraindo, portanto, a aplicação da pena administrativa de demissão. Não se verifica discricionariedade administrativa na escolha da pena a ser aplicada.

5. Não há quaisquer das irregularidades no procedimento administrativo disciplinar e ilegalidade no ato administrativo questionado pelo mandamus, mas se comprova nos autos observância dos princípios jurídicos informados em precedente desta Corte. Nesse sentido: "o controle jurisdicional do PAD restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo disciplinar" (MS 16.121/DF, Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 6/4/2016).

6. Cabe destacar que, não obstante os procedimentos administrativos estarem sujeitos a controle judicial amplo quanto à legalidade, uma vez verificado que a conduta praticada pelo servidor se enquadra em hipótese legal de demissão (art. 132 da Lei 8.112/1990), a imposição dessa sanção é ato vinculado, não podendo o administrador ou o Poder Judiciário deixar de aplicá-la ou fazer incidir sanção mais branda amparando-se em juízos de proporcionalidade e de razoabilidade. Na mesma linha: AgInt no RMS 54.617/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 12.3.2018; AgInt nos EDcl no RMS 50.926/BA, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 27/11/2017; MS 21.197/RJ, Rel. Min. Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe 10.2.2016; EDcl no REsp 1.283.877/PR, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 8.9.2014; MS 18.504/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 2.4.2014.

7. Mandado de Segurança denegado.

8. Agravo Interno prejudicado.

(MS n. 26.941/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 24/11/2021, DJe de 17/12/2021.)

CIVIL. PROCESSO CIVIL. MILITAR. ANULAÇÃO PAD. NULIDADES. NÃO DEMONSTRADAS. APELAÇÃO PROVIDA.

1. No presente caso, o apelante pretende a anulação da punição de exclusão do CPOR e do ITA a ele aplicada, tendo em vista o cometimento de transgressões disciplinares.

2. Alega o apelante a ocorrência de diversas nulidades durante o processamento do PAD, as quais levariam a sua nulidade, bem como da punição aplicada.

3. Contudo, conforme se depreende dos autos, o processo administrativo disciplinar foi instaurado por autoridade competente e com legitimidade para tanto, qual seja 2º Tenente. Além disso,  ao apelante foi assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa, vez que foi devidamente notificado acerca da instauração do procedimento, com prazo para apresentar defesa prévia, sendo que em sua defesa limitou-se a apenas dizer que não tinha nada a declarar. O apelante também apresentou defesa e recursos da decisão final.

4. Dessa forma, compreende-se que o autor abriu mão do seu direito de defesa ao deixar a sua manifestação em branco, sem nada a declarar.

5. Assim, para que fosse decreta a nulidade de referido procedimento, deveria ter sido provado o efetivo prejuízo sofrido pelo autor.

6. Cumpre salientar que o Código de Processo Civil de 2015 dispõe que o ônus da prova incumbe ao autor em relação aos fatos constitutivos do seu direito.

7. Além disso, o E. STJ firmou entendimento no sentido de que o controle do Poder Judiciário nos processos administrativos disciplinares restringe-se ao exame do efetivo respeito ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa, sendo vedado adentrar no mérito administrativo, cabendo à parte demonstrar efetivamente ofensa aos referidos princípios.

8. Assim, não restou demonstrado nos autos qualquer nulidade no procedimento administrativo, pelo que deve ser reformada a sentença.

9. Em decorrência do provimento do recurso de apelação da União e o não provimento dos pedidos do autor, o ônus de sucumbência deverá ser arcado integralmente pelo autor, mantendo-se os valores fixados na sentença.

10. Considerando que à parte autora foram concedidos os benefícios da Justiça Gratuita, as obrigações de sucumbência ficarão com a exigibilidade suspensa, nos termos do art. 98, §3º, do CPC.

11. Apelação a que se dá provimento.

(TRF 3ª Região, 1ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5006721-47.2021.4.03.6103, Rel. Desembargador Federal NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS, julgado em 21/08/2023, DJEN DATA: 24/08/2023)                                        

Por fim, o art. 28 da Lei 8.112/90 dispõe que, invalidado o ato de demissão do servidor estável, por decisão administrativa ou judicial, fará ele jus à reintegração ao cargo anteriormente ocupado ou no cargo resultante de sua transformação, com ressarcimento de todas as vantagens decorrentes.

Do caso concreto

Narra a parte autora que foi servidor público do INSS de setembro de 1984 a abril e 2009, ocupante do cargo de Técnico do Seguro Social, e que, após mudança da gerência da Agência da Previdência Social no qual se encontrava lotado, foi injustamente indiciado, em processo administrativo disciplinar, pela concessão irregular de benefícios previdenciários, o que culminou com a aplicação da pena de demissão do cargo, com fulcro no art. 117, IX (“valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”), c/c art. 132, XIII e art. 137, todos da Lei 8.112/90.

Afirma o autor que o processo administrativo disciplinar não observou as garantias do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, e que não recebeu treinamento adequado para a análise da concessão de benefícios previdenciários e contenção de fraudes, havendo falha na comunicação interna da autarquia previdenciária.

Da análise das alegações firmadas na apelação e na petição inicial, bem como da análise dos documentos probatórios e depoimentos de testemunhas juntados aos autos durante a instrução processual, entendo que não restou demonstrada a configuração de ilegalidades ou irregularidades no processo administrativo disciplinar impugnado.

Restou demonstrado no relatório final (fls. 465/505 da rolagem única) que a comissão que conduziu o inquérito administrativo, composta de 3 servidores do INSS, prestou observância aos mandamentos legais aplicáveis à espécie. O servidor foi devidamente notificado para tomar ciência do processo administrativo disciplinar e apresentar defesa e depoimento pessoal. Do depoimento pessoal da parte autora ao juízo a quo (fl. 803 da rolagem única), se extrai que lhe foi garantida a produção de provas documental e testemunhal (arrolou pelo menos duas testemunhas e foi autorizado a acompanhar os seus depoimentos), bem como lhe foi garantida a assistência por advogado constituído, ao qual também foi concedida oportunidade de se manifestar durante todo o curso do processo. O julgamento foi proferido pela autoridade administrativa competente, devidamente motivado, e a sanção imposta está devidamente prevista na legislação aplicável (art. 117, IX, c/c art. 132, XIII, ambos da Lei 8.112/90).

Alega o autor que a conduta que levou à sua demissão decorreu de erro escusável por ausência de treinamento específico e adequado para a análise da concessão de benefícios previdenciários e contenção de fraudes. Entretanto, em detida análise do teor do PAD, verifico que o servidor faltou com o dever de cuidado e deixou de observar precauções mínimas no exercício de suas funções quando da análise de pedidos de benefícios.

Nesse sentido é o que se extrai do documento de Id 85359854 - Pág. 31/34 (fls. 467/470 da rolagem única), no qual são listadas as seguintes condutas do servidor: enquadramento como especial, por analogia, atividade não contemplada nos Decretos nº 52.831/64 e nº 83.080/79; conversão indevida em tempo de serviço especial sem o encaminhamento para a perícia médica para análise técnica das atividades especiais e sem o indispensável laudo pericial que atestasse as condições de trabalho; enquadramento da função laboral do segurado em discordância com as provas disponíveis (considerou que o segurado era motorista quando os documentos disponíveis indicavam outra função); consideração de vínculo de trabalho que teria sido extraído de anotação na CTPS, mas que não se encontrava indicado no extrato de tempo de serviço; consideração de salário de contribuição em reais em ano anterior à adoção desta moeda; inclusão de tempo de serviço rural mais extenso do que o período efetivamente homologado no processo concessório; consideração de documento assinado por procurador sem vínculo laboral com a empresa empregadora; consideração, como especial, de atividade sem habitualidade e permanência comprovados.

Entendo que os referidos erros são passíveis de serem entendidos pela autoridade administrativa como grosseiros e inescusáveis, especialmente para servidor que já contava, à época, com mais de 20 anos de carreira no INSS (fato este reiteradamente ressaltado pela parte). Com efeito, do quadro probatório delineado nos autos, exsurge que o servidor, por vezes reiteradas, deixou de adotar a diligência mínima necessária no desempenho de suas funções, no sentido de tomar as providências necessárias para a devida análise e comprovação dos vínculos laborais considerados para a concessão de benefícios previdenciários. Não se mostra razoável, pois, a pretensão autoral de imputar a causa para a concessão indevida de benefício exclusivamente à eventual falta de treinamento específico.

Assim, entendo que, do quadro fático delineado nos autos, não é possível afirmar cabalmente a irrazoabilidade ou injustiça da decisão administrativa de demissão, nem a desproporcionalidade da capitulação da conduta no art. 117 e da sanção adotada pela autoridade administrativa.   

Sob alegações genéricas de perseguição administrativa, falta de treinamento específico e de desrespeito ao contraditório e à ampla defesa, o que pretende a parte autora, em verdade, é a reapreciação e revaloração dos fatos e das provas produzidas no processo administrativo disciplinar que culminou com sua demissão, o que não é admitido nesta via judicial. Conforme já ressaltado alhures, não cabe ao Poder Judiciário apreciar o conteúdo, veracidade e pertinência dos argumentos da defesa do servidor no âmbito do processo administrativo disciplinar, nem adentrar na análise do mérito do ato administrativo para alterar seu conteúdo.

Indo além, aponto ser desnecessária a prova de dolo específico na seara de responsabilização do processo administrativo disciplinar. Embora tal seja exigido na seara penal e nos processos de improbidade administrativa, é de se ressaltar que as esferas penal, cível e administrativa de responsabilização são independentes, sem subordinação ou hierarquia entre elas.

Dessa forma, as conclusões obtidas no juízo da ação de improbidade administrativa (Id 331619025, fls. 891/908 da rolagem única) e na ação penal (Id 331619027, fls. 910/918 da rolagem única), no sentido da ausência de comprovação de dolo específico na conduta do servidor, não vinculam o juízo administrativo, não havendo que se falar em necessária reversão da penalidade administrativa de demissão em decorrência das sentenças absolutórias da ação penal e da ação civil pública de improbidade.

Ademais, aponto que, na esfera penal, o autor respondeu à conduta delitiva de inserção de dados falsos em sistema (art. 313-A do Código Penal), conduta esta que diverge daquela analisada no bojo do processo administrativo disciplinar e objeto destes autos, capitulada no art. 117, IX (“valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública”). Consequentemente, a conclusão obtida na esfera penal não tem o condão de vincular a conclusão a ser obtida na esfera de responsabilização do processo administrativo disciplinar.

Desnecessária, pois, na seara administrativa, a prova inequívoca de que o servidor tinha o dolo específico de auferir proveito próprio ou de outrem, bastando a comprovação da violação dos deveres funcionais e do exercício irregular de suas atribuições, o que, no caso dos autos, se traduz, em última análise, na comprovação de que o servidor não adotou a diligência mínima necessária, o dever de cuidado e as diretrizes da praxe administrativa no desenvolvimento de suas atividades.

No mais, adoto os fundamentos esposados pelo juízo a quo na sentença recorrida, que analisou a alegação de que o autor não teria recebido treinamento adequado para a análise da concessão de benefícios previdenciários e contenção de fraudes de forma irretocável (fls. 838/839 da rolagem única):

Quanto à alegada ausência de treinamento, fundamento para justificar a ocorrência de eventuais erros por parte do autor, falece sustentação e razoabilidade.

Depreendo do depoimento da testemunha Aparecido Pinheiro de Vasconcelos Arruda, chefe do autor em data anterior aos fatos (200/2001), que o treinamento do mencionado Projeto Cidadão foi ministrado em 1993 e as irregularidade constatadas em benefícios concedidos pelo autor verificaram-se a partir de 1999, quer seja o autor já atuava na área de concessão de benefícios havia tempo, o que certamente lhe proporcionou larga experiência acerca do assunto e deveria reduzir as probabilidades de equívocos.

Ainda, segundo a testemunha Aparecido Pinheiro de Vasconcelos Arruda, apesar de serem constantes as alterações nas normas internas no INSS, reuniões entre as chefias para uniformização de procedimento eram constantes, pois não havia treinamento específico.

Entendo que eventual ausência de treinamento haveria de aumentar a responsabilidade do servidor responsável pela análise dos procedimentos de concessão de benefícios, não cabendo a ele procurar justificar irregularidades cometidas com base na ineficiência da instituição.

Verifico do depoimento da testemunha Nilton Sérgio de Paula Pinheiro que as mudanças ocorridas à época nas leis previdenciárias (2000/2001) eram inseridas no formato de instruções nas páginas oficiais dos computadores e as chefias encaminhavam orientações aos servidores. Aliás, informa a testemunha, que cinco dos processos que tratavam de atividade especial, dos quais o autor está sendo acusado de irregularidade, não eram de sua competência, haveriam de ser analisados pelo Grupo Pericial, departamento competente para tanto. Essa modificação de competência tinha sido uma reivindicação dos próprios servidores porque não se sentiam à vontade para analisar esse tipo de enquadramento /apesar de uma época de mudança os servidores foram informados e não pode, o autor, alegar falta de treinamento.

Não restou comprovada a configuração de nulidade ou ilegalidade na condução do processo administrativo disciplinar que culminou com a demissão do autor em razão da apuração de concessão indevida de benefícios previdenciários. Contrariamente, restou demonstrado nos autos que a autarquia previdenciária prestou observância às normas legais e às garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa na condução do processo administrativo.

Considerando que os atos administrativos são dotados de presunção de legitimidade e legalidade, a desconstituição ou suspensão dos seus efeitos somente seria possível diante de flagrante ilegalidade ou abuso de poder, o que não restou demonstrado nos autos. 

Descabida, portanto, a pretendida decretação da nulidade do ato administrativo de demissão e a reintegração do autor ao cargo público anteriormente ocupado, não havendo nos autos elementos que justifiquem a alteração do entendimento exarado pelo c. juízo a quo, não havendo que merecer reparos a decisão recorrida.

Deixo de fixar honorários recursais previstos no art. 85, §11 do CPC/15, porquanto a sentença recorrida foi proferida antes da vigência do novel diploma processual, conforme jurisprudência do STJ: "Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC". (AgInt no AREsp 1175283/PR, Rel. Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, QUARTA TURMA, DJe 31/05/2019).

Dispositivo:

Ante o exposto, nego provimento à apelação da parte autora.

Consigno que a oposição de embargos declaratórios infundados podem ensejar aplicação de multa nos termos do art. 1.026, § 2°, do CPC.

É o voto.