V O T O 

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (Relator):

Cinge-se a controvérsia recursal quanto à prescrição para execução de multa administrativa imposta pela ANTT.

A exceção de pré-executividade, construção doutrinária com respaldo jurisprudencial, é uma forma de defesa do devedor no âmbito do processo de execução, independentemente de qualquer garantia do Juízo e pode ser utilizada desde que o direito do devedor seja aferível de plano, mediante exame das provas produzidas desde logo.

Trata-se, portanto, de instrumento processual incompatível com a dilação probatória, assim como evidencia a Súmula n. 393 do Superior Tribunal de Justiça, cuja redação foi vazada nos seguintes termos:

"A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória."

Pode-se observar, portanto, que não basta que a controvérsia verse sobre matéria de ordem pública, sendo necessário também que a questão não demande instrução probatória.

Desse modo, para que seja acolhida pelo Juízo, exige-se a apresentação de prova pré-constituída pela parte (requisito formal), aliada à natureza de ordem pública da matéria arguida (requisito material).

É nesse sentido a jurisprudência do STJ, como se depreende do REsp 1.912.277 (grifos nossos):

EMENTA PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. MATÉRIA PASSÍVEL DE CONHECIMENTO DE OFÍCIO PELO JUIZ. NECESSIDADE DE PROVA PRÉCONSTITUÍDA. COMPLEMENTAÇÃO. POSSIBILIDADE.

1. Recurso especial interposto em 16/07/2020 e concluso ao gabinete em 07/014/2021.

2. O propósito recursal é dizer sobre a possibilidade de o juiz determinar a complementação da prova documental em sede de exceção de pré-executividade.

3. De acordo com a jurisprudência consolidada desta Corte, a exceção de pré-executividade tem caráter excepcional, sendo cabível quando atendidos simultaneamente dois requisitos, um de ordem material e outro de ordem formal, a saber: (i) a matéria invocada deve ser suscetível de conhecimento de ofício pelo juiz; e (ii) é indispensável que a decisão possa ser tomada sem necessidade de dilação probatória.

4. Entre as matérias passíveis de conhecimento ex officio estão as condições da ação e os pressupostos processuais. Portanto, não há dúvida de que a ilegitimidade passiva pode ser invocada por meio de exceção de pré-executividade, desde que amparada em prova pré-constituída.

5. Com relação ao requisito formal, é imprescindível que a questão suscitada seja de direito ou diga respeito a fato documentalmente provado. A exigência de que a prova seja pré-constituída tem por escopo evitar embaraços ao regular processamento da execução. Assim, as provas capazes de influenciar no convencimento do julgador devem acompanhar a petição de objeção de não-executividade. No entanto, a intimação do executado para juntar aos autos prova pré-constituída mencionada nas razões ou complementar os documentos já apresentados não configura dilação probatória, de modo que não excede os limites da exceção de pré-executividade.

6. Recurso especial conhecido e desprovido.

(STJ, Terceira Turma, REsp nº 1.912.277, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 18/05/2021)

A matéria arguida pela agravante é passível de conhecimento na via da exceção de pré-executividade.

Não procede a alegação do agravante de nulidade do título em razão da inexistência de prova da regular notificação.

De acordo com o artigo 3º da Lei n. 6.830/1980, a Certidão de Dívida Ativa (CDA) regularmente inscrita goza de presunção relativa de certeza e liquidez, que somente pode ser afastada mediante prova inequívoca apresentada pelo executado. Assim, não cabe ao exequente demonstrar, em sede de execução fiscal, a validade de todos os atos administrativos anteriores, mas sim ao devedor comprovar eventual vício.

 No caso, a CDA trazida aos autos contém os elementos essenciais exigidos pelo artigo 2º, §5º, da Lei n. 6.830/1980 e está acompanhada das informações sobre os marcos de notificação, constituição e inscrição, o que basta para a validade da execução. A mera alegação de ausência de prova de notificação não é suficiente para afastar a presunção de legitimidade do título.

No tocante à prescrição, a pretensão para cobrança de multa decorrente do exercício do poder de polícia pela Administração Pública Federal, direta e indireta, está sujeita ao prazo quinquenal, conforme interpretação isonômica do artigo 1º do Decreto n. 20.910/1932 e, após a vigência da Lei n. 11.941/2009, por aplicação da norma estabelecida no artigo 1º-A da Lei n. 9.873/1999, in verbis:

Decreto n. 20.910/1932

“Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”.

Lei n. 9.873/1999

“Art. 1^o-A.  Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.”

Na esteira desse entendimento, a E. Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp n. 1.105.442/RJ, recurso submetido ao rito do artigo 543-C do CPC de 1973 e vinculado ao Tema Repetitivo 135, fixou a seguinte tese jurídica "É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito, com o vencimento do prazo do seu pagamento", in verbis:

RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. RITO DO ARTIGO 543-C DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. MULTA ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO FISCAL. PRAZO PRESCRICIONAL. INCIDÊNCIA DO DECRETO Nº 20.910/32. PRINCÍPIO DA ISONOMIA.

1. É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito (artigo 1º do Decreto nº 20.910/32).

2. Recurso especial provido.

(REsp n. 1.105.442/RJ, relator Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Seção, julgado em 9/12/2009, DJe de 22/2/2011.)

Ademais, o C. Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento do Recurso Especial n. 1.112.577/SP, recurso submetido à sistemática do artigo 543-C do Código de Processo Civil de 1973 e vinculado aos Temas Repetitivos 146 e 147, firmou orientação no sentido de que "em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado". O v. acórdão encontra-se assim ementado:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRESCRIÇÃO. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEI 9.873/99. PRAZO DECADENCIAL. OBSERVÂNCIA. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO AO RITO DO ART. 543-C DO CPC E À RESOLUÇÃO STJ N.º 08/2008.

1. A Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental de São Paulo-CETESB aplicou multa à ora recorrente pelo fato de ter promovido a "queima da palha de cana-de-açúcar ao ar livre, no sítio São José, Município de Itapuí, em área localizada a menos de 1 Km do perímetro urbano, causando inconvenientes ao bem-estar público, por emissão de fumaça e fuligem" (fl.. 28).

2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido que é de cinco anos o prazo para a cobrança da multa aplicada ante infração administrativa ao meio ambiente, nos termos do Decreto n.º 20.910/32, o qual que deve ser aplicado por isonomia, à falta de regra específica para regular esse prazo prescricional.

3. Não obstante seja aplicável a prescrição quinquenal, com base no Decreto 20.910/32, há um segundo ponto a ser examinado no recurso especial - termo inicial da prescrição - que torna correta a tese acolhida no acórdão recorrido.

4. A Corte de origem considerou como termo inicial do prazo a data do encerramento do processo administrativo que culminou com a aplicação da multa por infração à legislação do meio ambiente. A recorrente defende que o termo a quo é a data do ato infracional, ou seja, data da ocorrência da infração.

5. O termo inicial da prescrição coincide com o momento da ocorrência da lesão ao direito, consagração do princípio universal da actio nata. Nesses termos, em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado.

6. No caso, o procedimento administrativo encerrou-se apenas em 24 de março de 1999, nada obstante tenha ocorrido a infração em 08 de agosto de 1997. A execução fiscal foi proposta em 31 de julho de 2002, portanto, pouco mais de três anos a contar da constituição definitiva do crédito.

7. Nesses termos, embora esteja incorreto o acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 205 do novo Código Civil para reger o prazo de prescrição de crédito de natureza pública, deve ser mantido por seu segundo fundamento, pois o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser o dia imediato ao vencimento do crédito decorrente da multa aplicada e não a data da própria infração, quando ainda não era exigível a dívida.

8. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao art. 543-C do CPC e à Resolução STJ n.º 08/2008.

(REsp n. 1.112.577/SP, relator Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 9/12/2009, DJe de 8/2/2010.)

Em se tratando de dívida de natureza não-tributária, há que se considerar a incidência do artigo 2º, § 3º, da Lei n. 6.830/1980, que estabelece a suspensão do prazo prescricional a contar da data de inscrição em Dívida Ativa, pelo prazo de 180 dias ou até a distribuição da execução fiscal, conforme orientação da jurisprudência do C. STJ:

ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. ART. 174/CTN. INAPLICABILIDADE. CRÉDITO NÃO TRIBUTÁRIO. INCIDÊNCIA DAS DISPOSIÇÕES DA LEF. INSCRIÇÃO DA DÍVIDA. SUSPENSÃO DA PRESCRIÇÃO. 180 DIAS. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ.

1. Na execução fiscal decorrente de crédito não tributário, incide as disposições da LEF atinentes à suspensão e à interrupção da prescrição. EREsp 981480/SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 12.8.2009, DJe 21.8.2009.

2. Com efeito, legítima a suspensão do prazo prescricional por 180 dias em decorrência da inscrição do débito em dívida ativa, conforme delineado no art. 2º, § 3º, da Lei n. 8.630/80. Súmula 83/STJ.

3. No caso dos autos, é incontroverso que se trata de multa administrativa decorrente de infração à legislação ambiental, cujo o termo final seria 21.12.2009. Efetivada a inscrição do débito em dívida ativa antes do referido prazo, em 16.12.2009, o termo final passou a ser 21.6.2010. Proposta a execução fiscal - não tributário, repisa-se - em 26.1.2010, não há prescrição a ser declarada.

Agravo regimental improvido.

(AgRg no AREsp n. 497.580/SE, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 27/5/2014, DJe de 2/6/2014 - grifos nossos)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA AMBIENTAL. SUSPENSÃO DO LUSTRO PRESCRICIONAL POR CENTO E OITENTA (180) DIAS. PRESCRIÇÃO AFASTADA.

1. "Nas execuções fiscais de créditos não tributários, aplicam-se as causas suspensivas e interruptivas da prescrição preconizadas na Lei 6.830/80" (EREsp 981.480/SP, 1ª Seção, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 21.8.2009).

2. No caso concreto, em se tratando de dívida não tributária, aplica-se a hipótese de suspensão da prescrição prevista no art. 2º, § 3º, da Lei 6.830/80.

3. Agravo regimental não provido."

(AgRg no REsp 1386522/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2013, DJe 12/11/2013 - grifos nossos)

Ressalta-se que, em execução fiscal para cobrança de dívida não-tributária, por aplicação do disposto no artigo 8º, § 2º, da Lei n. 6.830/80, o marco interruptivo do prazo prescricional é o despacho do juiz que determina a citação, o qual retroage à data do ajuizamento da ação, de acordo com o artigo 219, § 1º do CPC/1973 (art. 240, § 1º, do CPC/2015) (REsp n. 1.120.295/SP, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 12/5/2010, DJe de 21/5/2010).

Assentadas tais premissas, passemos ao exame dos autos.

No presente caso, a execução fiscal foi proposta em 05/10/2020 e o despacho citatório proferido em 09/10/2020.

A certidão de dívida ativa trata da cobrança de duas multas por infração às normas administrativas.

O processo administrativo n. 50535.002869/2015-13 tem por objeto o auto de infração n. 2399538, lavrado em 27/04/2015, com data de vencimento da multa em 27/04/2018, data da constituição definitiva em 28/04/2018 e inscrição em dívida ativa em 29/11/2019.

O processo administrativo n. 50535.002871/2015-92 tem por objeto o auto de infração n. 2399539, lavrado em 27/04/2015, com data de vencimento da multa em 30/04/2018, data da constituição definitiva em 01/05/2018 e inscrição em dívida ativa em 13/03/2019.

Portanto, considerando que o prazo prescricional quinquenal teve início em 28/04/2018 e 01/05/2018 (datas em que o devedor se tornou inadimplente), permaneceu suspenso por 180 (cento e oitenta) dias pela inscrição em dívida ativa, e foi interrompido pelo ajuizamento da execução fiscal em 05/10/2020, não se verifica a consumação da prescrição.

Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento.

É o voto.