V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator):

Porque as obrigações tributárias são regidas por leis orientadas por primados do Estado de Direito (notadamente a igualdade), o regular cumprimento das exigências legítimas impõe pagamento tempestivo de cada tributo devidamente lançado, razão pela qual a inadimplência coloca o contribuinte no âmbito da irregularidade. E mesmo que parcelamentos, remissões e transações também sejam regidos pela legalidade, essas medidas devem ser compreendidas como excepcionais em vista da regra geral do pagamento tempestivo de obrigações tributárias, daí porque não podem ser interpretadas para além do que o titular da competência normativa concedeu. Vale dizer, os inadimplentes e o agente administrativo executor não podem ditar as regras de parcelamentos, remissões e transações, e o direito subjetivo (que, porventura, possa derivar dos atos legislativos que preveem esses benefícios) terá a extensão restrita aos comandos do titular da competência normativa, ainda mais se implementadas com redução da dívida fiscal decorrente da concessão de anistia ou de remissão.

Embora transação e parcelamento impliquem confissão de dívida (envolvendo aspectos de fato e de direito), o CTN lhes dá tratamentos jurídicos distintos: transação é hipótese de extinção da obrigação tributária (art. 156, III) que, nas condições estabelecidas pelo legislador, permite que concessões mútuas ponham fim a litígio administrativo ou judicial (art. 171); já o parcelamento é causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário que não pressupõe a existência de prévio litígio, mas que somente pode ser celebrado nos moldes permitidos pela legislação (art. 151, VI e art. 155-A). A transação tributária pode ser pactuada com pagamento parcelado da dívida, observados os limites definidos pelo legislador.

Nesse contexto, foi editada a Lei nº 13.988/2020 dispondo sobre transação de dívidas junto ao Poder Público (tributárias ou não) pertinentes a litígios administrativos e judiciais, sobre a qual destaco as seguintes regras gerais e requisitos descritos no art. 1º e no art. 3º desse diploma legislativo, em sua redação original (grifei):

Art. 1º Esta Lei estabelece os requisitos e as condições para que a União, as suas autarquias e fundações, e os devedores ou as partes adversas realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.

§ 1º A União, em juízo de oportunidade e conveniência, poderá celebrar transação em quaisquer das modalidades de que trata esta Lei, sempre que, motivadamente, entender que a medida atende ao interesse público.

§ 2º Para fins de aplicação e regulamentação desta Lei, serão observados, entre outros, os princípios da isonomia, da capacidade contributiva, da transparência, da moralidade, da razoável duração dos processos e da eficiência e, resguardadas as informações protegidas por sigilo, o princípio da publicidade.

 3º A observância do princípio da transparência será efetivada, entre outras ações, pela divulgação em meio eletrônico de todos os termos de transação celebrados, com informações que viabilizem o atendimento do princípio da isonomia, resguardadas as legalmente protegidas por sigilo.

§ 4º Aplica-se o disposto nesta Lei:

I - aos créditos tributários não judicializados sob a administração da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia;

II - à dívida ativa e aos tributos da União, cujas inscrição, cobrança e representação incumbam à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, nos termos do art. 12 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993; e

III – no que couber, à dívida ativa das autarquias e das fundações públicas federais cujas inscrição, cobrança e representação incumbam à Procuradoria-Geral Federal ou à Procuradoria-Geral do Banco Central e aos créditos cuja cobrança seja competência da Procuradoria-Geral da União, nos termos de ato do Advogado-Geral da União e sem prejuízo do disposto na Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997.   (Redação dada pela Lei nº 14.689, de 2023).

§ 5º A transação de créditos de natureza tributária será realizada nos termos do art. 171 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional).

(...)

Art. 3º A proposta de transação deverá expor os meios para a extinção dos créditos nela contemplados e estará condicionada, no mínimo, à assunção pelo devedor dos compromissos de:

I - não utilizar a transação de forma abusiva, com a finalidade de limitar, de falsear ou de prejudicar, de qualquer forma, a livre concorrência ou a livre iniciativa econômica;

II - não utilizar pessoa natural ou jurídica interposta para ocultar ou dissimular a origem ou a destinação de bens, de direitos e de valores, os seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários de seus atos, em prejuízo da Fazenda Pública federal;

III - não alienar nem onerar bens ou direitos sem a devida comunicação ao órgão da Fazenda Pública competente, quando exigido em lei;

IV - desistir das impugnações ou dos recursos administrativos que tenham por objeto os créditos incluídos na transação e renunciar a quaisquer alegações de direito sobre as quais se fundem as referidas impugnações ou recursos; e

V - renunciar a quaisquer alegações de direito, atuais ou futuras, sobre as quais se fundem ações judiciais, inclusive as coletivas, ou recursos que tenham por objeto os créditos incluídos na transação, por meio de requerimento de extinção do respectivo processo com resolução de mérito, nos termos da alínea c do inciso III do caput do art. 487 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

§ 1º A proposta de transação deferida importa em aceitação plena e irretratável de todas as condições estabelecidas nesta Lei e em sua regulamentação, de modo a constituir confissão irrevogável e irretratável dos créditos abrangidos pela transação, nos termos dos arts. 389 a 395 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil).

§ 2º Quando a transação envolver moratória ou parcelamento, aplica-se, para todos os fins, o disposto nos incisos I a VI do caput do art. 151 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.

§ 3º Os créditos abrangidos pela transação somente serão extintos quando integralmente cumpridas as condições previstas no respectivo termo.

A Lei nº 13.988/2020 previu três modalidades de transação: 1) na cobrança de exigências da União e de suas autarquias e fundações públicas federais (art. 10 ao art. 15), envolvendo créditos inscritos em dívida ativa, trazendo benefícios para o devedor na celebração (art. 11), cuja competência regulamentar foi confiada ao PGFN e ao AGU (art. 14 e art. 15); 2) por adesão no contencioso tributário e aduaneiro de relevante e disseminada controvérsia jurídica (art. 16), com reduções definidas (art. 17), e regulamentação pelo Ministro de Estado da Economia (art. 21) e, no que couber, pelo PGFN (art. 17) e pelo Secretário Especial da Receita Federal do Brasil (art. 22); e 3) por adesão no contencioso tributário de pequeno valor (lançamento fiscal ou controvérsia não superior a 60 salários mínimos, art. 23), com benefícios (art. 25) e regulamentação pelo Ministro da Fazenda, e, no que couber, pelo PGFN e pelo Secretário Especial da Receita Federal do Brasil (art. 23 e art. 27).

Além disso, a Lei nº 13.988/2020 assim dispôs acerca da rescisão da transação (grifei):

Art. 4º Implica a rescisão da transação:

I - o descumprimento das condições, das cláusulas ou dos compromissos assumidos;

II - a constatação, pelo credor, de ato tendente ao esvaziamento patrimonial do devedor como forma de fraudar o cumprimento da transação, ainda que realizado anteriormente à sua celebração;

III - a decretação de falência ou de extinção, pela liquidação, da pessoa jurídica transigente;

IV - a comprovação de prevaricação, de concussão ou de corrupção passiva na sua formação;

V - a ocorrência de dolo, de fraude, de simulação ou de erro essencial quanto à pessoa ou quanto ao objeto do conflito;

VI - a ocorrência de alguma das hipóteses rescisórias adicionalmente previstas no respectivo termo de transação; ou

VII - a inobservância de quaisquer disposições desta Lei ou do edital.

§ 1º O devedor será notificado sobre a incidência de alguma das hipóteses de rescisão da transação e poderá impugnar o ato, na forma da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, no prazo de 30 (trinta) dias.

§ 2º Quando sanável, é admitida a regularização do vício que ensejaria a rescisão durante o prazo concedido para a impugnação, preservada a transação em todos os seus termos.

§ 3º A rescisão da transação implicará o afastamento dos benefícios concedidos e a cobrança integral das dívidas, deduzidos os valores já pagos, sem prejuízo de outras consequências previstas no edital.

§ 4º Aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de 2 (dois) anos, contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos.

Há vários atos normativos regulamentares editados (dentre eles as Portarias PGFN nº 14.402/2020, nº 1.496/2021 e nº 6.757/2022) estabelecendo requisitos e condições para que a União Federal, suas autarquias e fundações e os devedores ou partes adversas realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.

Para o que importa à solução da presente demanda, cumpre esclarecer que a Portaria PGFN/ME nº 6.757/2022 regulou os critérios para aferição do grau de recuperabilidade das dívidas, os parâmetros para aceitação da transação individual, a concessão de descontos relativos a créditos da Fazenda Pública e os procedimentos, os requisitos e as condições necessárias à realização da transação na cobrança da dívida ativa da União e do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) cuja inscrição e administração incumbam à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. E, no tocante à rescisão da transação, assim dispôs:

Art. 77. A rescisão da transação:

I - implica o afastamento dos benefícios concedidos e a cobrança integral das dívidas, deduzidos os valores pagos;

II - autoriza a retomada do curso da cobrança dos créditos, com execução das garantias prestadas e prática dos demais atos executórios do crédito, judiciais ou extrajudiciais; e

III - impede o devedor, pelo prazo de 2 (anos) contados da data de rescisão, de formalizar nova transação, ainda que relativa a débitos distintos.

Nesse contexto, a fixação de “quarentena” para a adesão a nova transação, após rescisão de transação anterior, diversamente do afirmado pela apelante, não ofende o princípio da isonomia, por se tratar de condição de caráter geral, veiculada por lei e aplicável, portanto, a todos os contribuintes que se encontrarem na mesma situação. Tampouco pode-se afirmar que a fixação desse prazo afronta o princípio da capacidade contributiva, não se tratando de “punição” como afirmado pela apelante, devendo a União precaver-se em relação àqueles que, comprovadamente, em curto espaço de tempo, deixaram de cumprir as obrigações que lhe cabiam, levando à rescisão de acordos anteriormente firmados. Daí porque é razoável que se aguarde o prazo de dois anos. Ademais, também não há que se falar em inobservância do princípio de continuidade da empresa, eis que a rescisão anterior de transação se deu por descumprimento, pela própria impetrante, dos termos da transação anterior.

Por outro lado, não se desconhece que, ao editar o Parecer PGFN/CDA nº 496/2009, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional adotou a diferenciação entre rescisão material e formal de parcelamentos, estabelecendo que o prazo prescricional volta a correr a partir da hipótese de rescisão material prevista na lei. Tal conclusão foi mantida com a edição do Parecer PGFN-CDA nº 1.965/2012, o qual revogou os itens 38 e 39 daquele parecer para permitir a purgação da mora nos demais parcelamentos, além do REFIS e do art. 13 da Lei nº 10.684/2003, até a data em que o contribuinte tenha ciência do ato de exclusão.

Porém, “a jurisprudência tem reconhecido que a data em que a exigibilidade do crédito tributário é restabelecida, com o consequente início do prazo de prescrição quinquenal, depende de cada legislação que rege o parcelamento.” (ApCiv nº 5002500-03.2018.4.03.6143, Relator Desembargador Federal Jose Carlos Francisco, 2ª Turma, julgado em 13/11/2020).

Nessa linha, o e.STJ pacificou entendimento de que, na hipótese de a lei que institui o parcelamento prever procedimento administrativo de exclusão, o termo inicial da prescrição é a exclusão formal deste (grifei):

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. ADESÃO AO REFIS. EXCLUSÃO. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO.

1. Controverte-se, neste apelo, a respeito da configuração da prescrição do crédito tributário objeto de Execução Fiscal. 2. O Tribunal de origem estabeleceu as seguintes premissas no acórdão hostilizado: a) o crédito tributário foi constituído por Termo de Confissão Espontânea, em 17.11.2000; b) a parte devedora interrompeu a prescrição ao reconhecer o débito por ocasião da adesão ao parcelamento denominado Refis; c) a exclusão do Refis se deu em 1º.10.2003; d) tendo sido a exclusão do Refis causada pela inadimplência de três parcelas consecutivas, circunstância que no caso concreto se deu desde a adesão ao parcelamento, o prazo prescricional começou a correr em março de 2001; e) o ajuizamento da demanda data de 23.11.2005; f) o despacho que ordenou a citação se deu em 9.3.2006, mas a demora para a prática do ato judicial não pode ser imputada à Fazenda Nacional, incidindo o disposto na Súmula 106/STJ.

3. Em primeiro lugar, o Refis constitui parcelamento regido por legislação específica que, diferente do parcelamento ordinário concedido pelos órgãos fiscais, prevê expressamente que a rescisão do parcelamento, por inadimplência, não se dá de forma automática e independente de notificação do devedor. 4. Pelo contrário, a legislação que o disciplina expressamente exige a abertura de procedimento administrativo de exclusão, com intimação do devedor para apresentação de defesa, restaurando-se a exigibilidade apenas a partir do "mês subsequente àquele em que for cientificado o contribuinte" (art. 5º, § 2º, da Lei 9.964/2000). A jurisprudência do STJ, atenta ao regime jurídico específico do REFIS, pontuou que o termo inicial da prescrição, nessa hipótese, ocorre a partir da exclusão formal do REFIS. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.524.984/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 18/4/2016; AgRg no REsp 1.534.509/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, DJe 25/8/2015.

5. Considerando que a exclusão do recorrente se deu em 1º.10.2003, o ajuizamento da Execução Fiscal ocorreu em 23.11.2005 e o despacho que ordenou a citação em 9.3.2006, não está configurada a prescrição.

6. Ainda que se considerasse que o termo inicial da prescrição se deu em março de 2001, como equivocadamente defende a parte que recorre, o STJ, ao julgar no rito do art. 543-C do CPC/1973 o REsp 1.120.295/SP, consolidou a orientação de que é aplicável à Execução Fiscal a regra do art. 219, § 1º, do CPC/1973, ou seja, de que a interrupção da prescrição retroage à data da propositura da ação.

7. Dessa forma, também por este outro fundamento estaria afastada a hipótese de prescrição, pois esta, para todos os efeitos, foi interrompida em 23.11.2005, isto é, dentro do prazo quinquenal.

8. Recurso Especial não provido.

(REsp n. 1.655.035/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/4/2017, DJe de 27/4/2017.)

TRIBUTÁRIO. REFIS. PARCELAMENTO. ADESÃO. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. INADIMPLÊNCIA. REINÍCIO DA CONTAGEM. EXCLUSÃO FORMAL.

1. Conforme o Enunciado Administrativo n. 2 do Plenário do STJ, "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça".

2. A jurisprudência de ambas as Turmas da Primeira Seção do STJ é no sentido de que, em se cuidando, especificamente, do programa de parcelamento denominado REFIS, de que trata a Lei n. 9.964/2000, o prazo prescricional para a cobrança do crédito tributário volta a correr apenas no momento em que o contribuinte é formalmente excluído do programa, e não no momento anterior, em que se torna inadimplente. Incidência da Súmula 83 do STJ.

3. Agravo interno desprovido.

(AgInt no REsp n. 1.528.693/RS, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 14/6/2021, DJe de 16/6/2021.)

Embora os julgados transcritos refiram-se a parcelamentos, entendo que a ratio decidendi deles extraída deve ser aplicada, por analogia, na definição do termo inicial do prazo de proibição para a formalização de nova transação previsto no § 4º do art. 4º da Lei nº 13.988/2020, haja vista que esse diploma legal estabelece a necessidade de procedimento administrativo para a implementação da rescisão, com possibilidade de impugnação e purgação da mora pelo contribuinte (art. 4º). E, no caso dos autos, as rescisões se deram em transação firmada nos termos da mencionada lei, conforme se depreende dos documentos ids. nºs. 330356285, 330356289, 30356294, 330356297, 330356300, 330356304. Por tais razões, o termo inicial do prazo em comento deve ser a rescisão formal da transação.

Ante o exposto, nego provimento à apelação da parte impetrante.

É o voto.