A Senhora Desembargadora Federal Leila Paiva (Relatora):

Trata-se de mandado de segurança impetrado com vistas à obtenção de provimento jurisdicional que declare a nulidade do ato administrativo que determinou a reexportação de 18.400 Kg de "concentrado proteico de soro de leite em pó - 80% de proteína", discriminados na Declaração de Importação (DI) n. 24/0761707-9, por desconformidade do resultado de análise laboratorial de concentração proteica, nos termos da IN/SDA/MAPA n. 34/2018.

A apelação preenche os requisitos de admissibilidade e merece ser conhecida.

A Constituição da República (CR), no artigo 197, estabelece que as ações e serviços de saúde são de relevância pública, cabendo ao Poder Público dispor, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros.

Nessa senda, as ações e serviços de saúde, bem como o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, estão disciplinados pelas Leis n. 8.080/1990 e 9.782/1999.

Em se tratando de produto de origem animal, como se verifica na hipótese dos autos, a atividade de inspeção industrial e sanitária está sujeita, ainda, aos preceitos da Lei n. 1.283/1950, regulamentada pelo Decreto n. 9.013/2017, in verbis:

"Art. 2º A inspeção e a fiscalização de estabelecimentos de produtos de origem animal que realizem o comércio interestadual ou internacional, de que trata este Decreto, são de competência do Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal - DIPOA e do Serviço de Inspeção Federal - SIF, vinculado ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

(...)

Art. 5º Ficam sujeitos à inspeção e à fiscalização previstas neste Decreto os animais destinados ao abate, a carne e seus derivados, o pescado e seus derivados, os ovos e seus derivados, o leite e seus derivados e os produtos de abelhas e seus derivados, comestíveis e não comestíveis, com adição ou não de produtos vegetais.

(...)

Art. 6º A inspeção e a fiscalização de que trata este Decreto serão realizadas:

(...)

VIII - nos portos, aeroportos, postos de fronteira, aduanas especiais e recintos especiais de despacho aduaneiro de exportação.

(...)

Art. 427.  Todo produto de origem animal comestível produzido no País ou importado deve ser registrado no Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal da Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. 

(...)

Art. 429. É permitida a fabricação de produtos de origem animal não previstos neste Decreto ou em normas complementares, desde que seu processo de fabricação e sua composição sejam aprovados pelo Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal.

§ 1º Nas solicitações de registro de produtos de que trata o caput, além dos requisitos estabelecidos no caput do art. 428, o requerente deve apresentar ao Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal:

(..)

II - especificação dos parâmetros físico-químicos e microbiológicos do produto, seus requisitos de identidade e de qualidade e seus métodos de avaliação da conformidade, observadas as particularidades de cada produto;     (Redação dada pelo Decreto nº 10.468, de 2020)

(...)

Art. 430. As informações contidas no registro do produto devem corresponder exatamente aos procedimentos realizados pelo estabelecimento.

Art. 431.  Todos os ingredientes e os aditivos apresentados de forma combinada devem dispor de informação clara sobre sua composição e seus percentuais nas solicitações de registro.  

(...)

Art. 468. As matérias-primas, os produtos de origem animal e toda e qualquer substância que entre em suas elaborações, estão sujeitos a análises físicas, microbiológicas, físico-químicas, de biologia molecular, histológicas e demais análises que se fizerem necessárias para a avaliação da conformidade.

(...)

Art. 473. Nos casos de resultados de análises fiscais que não atendam ao disposto na legislação, o SIF notificará o interessado dos resultados analíticos obtidos e adotará as ações fiscais e administrativas pertinentes.

Art. 474. É facultado ao interessado requerer ao SIF a análise pericial da amostra de contraprova, nos casos em que couber, no prazo de quarenta e oito horas, contado da data da ciência do resultado.

(...)

§ 7º Em caso de divergência quanto ao resultado da análise fiscal ou discordância entre os resultados da análise fiscal com o resultado da análise pericial de contraprova, deve-se realizar novo exame pericial sobre a amostra de contraprova em poder do laboratório ou do SIF local."

No âmbito do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, editou-se a IN/SDA/MAPA n. 34/2018 para fixar os procedimentos de autorização prévia de importação e de controles especiais sobre importações de produtos de origem animal comestíveis, nos seguintes termos:

"Art. 3º A autorização prévia de importação de que trata esta Instrução Normativa é obrigatória para todo o produto de origem animal importado.

(...)

Art. 19. Os produtos de origem animal importados serão amostrados no Programa de Avaliação de Conformidade de Produtos de Origem Animal Importados - PACPOA conforme critérios estabelecidos pelo DIPOA.

Art. 20. O PACPOA será definido anualmente estabelecendo as categorias de produtos, os países de origem, ou ambos, visando o monitoramento por meio de realização de ensaios laboratoriais.

§ 1º Sempre que necessário o DIPOA poderá alterar o PACPOA durante sua vigência.

§ 2º O PACPOA considerará o volume importado, conceitos de análise de risco e situações que possam por em risco a saúde pública ou implicar em fraude ou adulteração.

§ 3º Cabe ao importador arcar com os custos decorrentes da coleta, transporte e dos ensaios laboratoriais.

Art. 21. A carga amostrada no PACPOA permanecerá retida na zona primária até a avaliação dos resultados dos ensaios laboratoriais.

§1º A pedido do importador, a carga amostrada no PACPOA poderá ser retirada da zona primária para aguardar a análise dos resultados dos ensaios laboratoriais, mediante termo de proibição de comercialização, cujo modelo será disponibilizado no endereço eletrônico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

§2º A carga ficará armazenada em local previamente declarado pelo importador, onde deverá ser mantida em condições apropriadas de conservação, vedada sua comercialização até a liberação pela autoridade competente.

§3º A carga retirada da zona primária para aguardar a análise dos resultados laboratoriais que não atenda ao disposto na legislação deverá retornar à zona primária para devolução ao país de origem ou reexportação.

§4º O importador deverá confirmar a devolução da carga ao país de origem ou sua reexportação no prazo de 30 (trinta) dias, prorrogável por igual período, contado a partir da data da notificação do resultado laboratorial.

§5º Serão suspensas, cautelarmente, novas autorizações de importação para o importador que não confirmar a devolução ao país de origem ou a reexportação da carga no prazo definido no parágrafo anterior, até a comprovação destes procedimentos.

§6º Os importadores que descumprirem as obrigações definidas no termo de proibição de comercialização ou que não comprovarem a devolução ou reexportação da totalidade da carga no prazo determinado ficarão impedidos de retirar da zona primária cargas amostradas no PACPOA para aguardar a análise dos resultados dos ensaios laboratoriais, pelo período de um ano, sem prejuízo das demais sanções previstas na legislação.

§ 7º As notificações ao importador quanto ao disposto neste artigo serão enviadas ao representante cadastrado no sistema informatizado de que trata o art. 5º, podendo, inclusive, serem realizadas por meios eletrônicos."

Com efeito, à luz do arcabouço jurídico vigente, notadamente os artigos 430 e 431 do Decreto n. 9.013/2017, inexiste previsão normativa que estabeleça o índice mínimo obrigatório de proteína presente em "concentrado de soro de leite em pó", devendo a regularidade do produto ser aferida com base nas informações contidas no registro a que alude o artigo 427 daquele mesmo diploma.

Nesse sentido, aliás, manifestou-se a própria autoridade impetrada em suas informações, ao asseverar que "O concentrado proteico de soro de leite é um produto não regulamentado e, portanto, não existem normas que estabeleçam requisitos de identidade e qualidade. Conforme estabelecido no art. 429 do Decreto nº 9.103/2017, a importação de produtos não regulamentados é permitida e, nesses casos, cabe ao fabricante estrangeiro especificar, no registro do produto, os parâmetros físico-químicos e microbiológicos para avaliação da sua conformidade" (ID 330813932 - item 4.5.10).

Na hipótese que se apresenta, a impetração tem por objetivo a anulação do ato administrativo que, com arrimo no artigo 21, § 3º, da IN/SDA/MAPA n. 34/2018, determinou a reexportação de 18.400 Kg de "concentrado proteico de soro de leite em pó - 80% de proteína", importados pela parte impetrante através da DI n. 24/0761707-9 (ID 330813560), amparada pela Licença de Importação (LI) n. 24/0474654-7 (ID 330813573), sob o fundamento de existir desconformidade entre o índice de concentração proteica declarado e o efetivamente verificado em análise laboratorial.

Da análise dos autos, verifica-se que o exportador indicado na fatura submetida a desembaraço aduaneiro (ID 330813598 - Pág. 3) obteve, junto ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o registro n. 000003/2019, relativo ao produto lácteo proteico denominado "Concentrado Proteico de Soro de Leite em Pó Instantâneo - 80% Proteína", com as seguintes especificações físico-químicas (ID 330813604):

- Proteína % (base seca): = 80,0; metodologia: LECO; frequência: 1 composto a cada 5 paletes;

- Gordura %: =10,0; metodologia: Mojonnier; frequência: 1 composto a cada 5 paletes;

- Minerais %: 5,0; metodologia: AOAC Approved Method; frequência: 1 composto a cada 5 paletes;

- Umidade %: = 6,5; metodologia Vaccum Oven, Halogen Balance ou Equivalente; frequência: 1 composto a cada 5 paletes;

- pH (10% Sólidos) = 7,5; metodologia: metodologia: SMEDP 17 th Edition; frequência: 1 composto a cada 5 paletes.

Na análise laboratorial físico-química realizada para fim de emissão da autorização sanitária de importação no âmbito do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, concluiu-se que os produtos adquiridos pela impetrante estavam em desconformidade com as especificações indicadas na Declaração de Importação, vez que a concentração de proteínas foi apurada em 79,28% a cada 100g de produto, e não em 80% a cada 100g, conforme apontado no registro MAPA (ID 330813609).

Inconformada com o resultado da inspeção inicial, a impetrante solicitou a realização de análise pericial de contraprova que, produzida pelo Laboratório Federal de Defesa Agropecuária/MAPA na data de 09/05/2024, atestou nível de concentração proteica de 80,13% a cada 100g do produto, em conformidade com as especificações declinadas na DI e no registro MAPA (ID 330813610).

Frise-se que por ocasião da perícia de contraprova consignou-se que "A verificação da integridade e condições de conservação das amostras de contraprova trazidas a este laboratório pela assistente técnica resultou que as mesmas não apresentavam sinais de violação e estavam aptas para a realização do ensaio".

Não obstante o resultado aferido em sede de contraprova, a autoridade apontada como coatora emitiu o Ofício nº 540/2024/DIMP-CGI/CGI/DIPOA/SDA/MAPA nos seguintes termos (ID 330813618):

"O resultado do Certificado Oficial de Análise (COA) nº 20033/2024 emitido pelo UNIANÁLISES - Laboratório de Análises Físico-Químicas, relacionado à Solicitação Oficial de Análise (SOA) nº VIGISNT/SP/I2400101890- 11/2024 do produto acima especificado apontou resultado não conforme para o parâmetro FQ 075c - Proteína em Base Seca.

3. O resultado da Ata de Análise Pericial (SEI nº 35247634), emitido pelo Laboratório Federal de Defesa Agropecuária do Pará - LFDA-PA, relacionado à Solicitação Oficial de Análise (SOA) nº VIGISNT/SP/I2400101890- 11/2024, do produto acima especificado confirmou o resultado não conforme para o parâmetro FQ 075c - Proteína em Base Seca.

4. Portanto, de acordo com o §3º do art. 21 da IN 34/2018, toda a carga deverá retornar obrigatoriamente à zona primária de escolha do importador para devolução ao país de origem ou reexportação, no prazo de 30 (trinta) dias, prorrogável por igual período, contados a partir da data de envio deste Ofício."

Com efeito, o ato administrativo objurgado deve ser declarado nulo, por ausência de motivação a lhe conferir legitimidade, conforme previsto no artigo 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999, segundo o qual "A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato".

A propósito, oportuna é a lição de Hely Lopes Meirelles:

"Pela motivação o administrador público justifica sua administração, indicando os fatos (pressupostos de fato) que ensejam o ato e os preceitos jurídicos (pressupostos de direito) que autorizam a sua prática. (...) Em outros atos administrativos, porém, que afetam o interesse individual do administrado, a motivação é sempre obrigatória, para o exame da sua legalidade, finalidade e moralidade administrativa. A motivação é ainda obrigatória para assegurar a garantia da ampla defesa e do contraditório prevista no art. 5º, LV, da CF de 1988. (...)

A motivação, portanto, deve apontar a causa e os elementos determinantes da prática do ato administrativo, bem como o dispositivo legal em que se funda."

(Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 26ª edição, Malheiros Editores, 2001, pág. 93)

Em consonância com esse entendimento, firme é a jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça e desta E. Corte Regional:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGENTE DE POLÍCIA. REMOÇÃO DE OFÍCIO. MOTIVAÇÃO. AUSÊNCIA. RECURSO PROVIDO, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER DO MPF.

1. Caso em que o Estado de Sergipe se insurge contra decisão que deu provimento ao recurso em mandado de segurança reconhecendo a nulidade do ato de remoção, por não atender aos princípios da impessoalidade, publicidade, eficiência e moralidade e determinando que o servidor retorne a suas atividades na lotação anterior.

2. Na espécie, o ato coator limita-se a trazer o nome do servidor, sua qualificação, lotação de origem e lotação de destino, ou seja, não informa sequer os motivos que justificariam a movimentação.

3. O ato administrativo de remoção quando não apresenta motivação idônea, com a observância dos princípios e regras administrativas, deve ser considerado nulo. Precedentes.

4. Agravo interno não provido.

(AgInt no RMS n. 61.842/SE, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 5/10/2020, DJe de 8/10/2020.)

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. RADIODIFUSÃO. REVOGAÇÃO DE OUTORGA ANTERIORMENTE CONCEDIDA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA CONCEDIDA.

1. O ato administrativo requer a observância, para sua validade, dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, bem como daqueles previstos no caput do art. 2º da Lei 9.784/99, dentre os quais os da finalidade, razoabilidade, motivação, segurança jurídica e interesse público.

2. A Lei 9.784/99 contempla, em seu art. 50, que os atos administrativos deverão ser motivados, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, de forma explícita, clara e congruente, nas hipóteses de anulação, revogação, suspensão ou de sua convalidação (art. 50, VIII, e § 1º, da Lei 9.784/99).

3. No caso em exame, após a conclusão do Processo Administrativo 53000.071953/2006, que se iniciou em 25/8/06, a autoridade impetrada editou em 2/12/10 a Portaria 1.253 outorgando permissão à impetrante de executar, pelo prazo de dez anos, sem direito de exclusividade, o serviço de radiodifusão sonora em frequência modulada, com fins exclusivamente educativos, no Município de Paracatu/MG, condicionada à deliberação do Congresso Nacional, nos termos do art. 223, § 3º, da Constituição Federal.

4. Fere o direito líquido e certo da impetrante a revogação de portaria que lhe outorgara a permissão de executar o serviço de radiodifusão sonora, sem nenhuma motivação, ato ou processo administrativo que justifique os motivos pelos quais não poderia mais executar o serviço anteriormente deferido.

5. Segurança concedida.

(MS n. 16.616/DF, relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Seção, julgado em 13/3/2013, DJe de 25/3/2013.)

AGRAVO INTERNO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. COMISSÃO DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. PARECER GENÉRICO. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO SUFICIENTE. RECURSO DESPROVIDO.

1 - Verifica-se, no caso dos autos, que o agravado se inscreveu no concurso público regido pelo Edital N.º 05/2024 - Concurso Público Nacional Unificado, 10 de janeiro de 2024, que previu a reserva de vagas para negros.

2 - Por sua vez, o candidato, ora agravado, não foi enquadrado como negro no procedimento de heteroidentificação, e, após a interposição de recurso administrativo, o parecer da comissão recursal, que ensejou a manutenção da decisão que não reconheceu o candidato como negro.

3 - Observa-se que se trata de um parecer negativo genérico, sem a necessária fundamentação específica, obrigatória e prevista tanto pelo edital quanto pelo artigo 50 da Lei nº 9.784/1999.

4 - Dessa forma, levando-se em consideração que não cabe ao Poder Judiciário a revisão do mérito dos atos administrativos, mas tão somente a análise de sua legalidade, no presente caso, a ausência de motivação suficiente macula a decisão administrativa ora contestada, cujos efeitos não podem repercutir negativamente na esfera jurídica do agravado. Precedentes desta Corte.

5 - Ademais, no caso em exame, cumpre ressaltar que o autor, ora agravado, acostou aos autos parecer antropológico e atestado médico dermatológico, ambos no sentido de que se trata de pessoa parda.

6 - Como se tal não bastasse, acostou comprovantes de aprovações em vestibulares de universidades públicas em vagas destinadas a negros e pardos.

7 - Por fim, conforme bem observou o Juízo a quo, "embora o edital mencione apenas candidatos negros, tanto a Lei n. 12.990/2014 (art. 2º, caput), quanto a Instrução Normativa MGI nº 23/2023 (art. 2º, inciso IV), consideram negra a pessoa que se declarar preta ou parda".

8 - Não demonstrado qualquer equívoco, abuso ou ilegalidade na decisão recorrida, de rigor sua manutenção.

9 - Agravo interno desprovido.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5003427-21.2025.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal CARLOS EDUARDO DELGADO, julgado em 07/07/2025, DJEN DATA: 10/07/2025)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. ATO ADMINISTRATIVO DE DESCREDENCIAMENTO DE AGÊNCIA FRANQUEADA DOS CORREIOS. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO ESPECÍFICA. NULIDADE DO ATO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E LUCROS CESSANTES.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta contra sentença que declarou a nulidade do ato de descredenciamento de agência franqueada dos Correios por ausência de motivação adequada e condenou a ECT ao pagamento de indenização por danos materiais e lucros cessantes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se o ato administrativo de descredenciamento da agência franqueada observou os princípios da legalidade e da motivação; e (ii) saber se é devida a indenização por danos materiais e lucros cessantes em razão do descredenciamento indevido.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O ato administrativo de descredenciamento foi motivado por alegações genéricas, sem comprovação de condutas específicas, em afronta aos princípios da legalidade, da proporcionalidade e da isonomia.

4. Conforme a teoria dos motivos determinantes, a ausência de motivação válida implica a nulidade do ato administrativo.

5. Demonstrado o nexo causal entre o descredenciamento indevido e os prejuízos suportados, é cabível a reparação por danos materiais e lucros cessantes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Recurso não provido.

Tese de julgamento: "1. A ausência de motivação específica e adequada invalida o ato administrativo de descredenciamento. 2. É devida a reparação por danos materiais e lucros cessantes quando comprovado o nexo causal com o descredenciamento indevido."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CC, art. 927; Lei nº 9.784/1999, art. 50, § 1º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no AREsp 153740/MS, Rel. Min. Assusete Magalhães, 2ª Turma, j. 24.05.2016; STJ, AgRg no REsp 1280729/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma, j. 10.04.2012; TRF3, ApelRemNec 5007127-43.2022.4.03.6100, Rel. Des. Fed. Nery da Costa Junior, 3ª Turma, j. 30.08.2023.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0028277-69.2002.4.03.6100, Rel. Desembargadora Federal ADRIANA PILEGGI DE SOVERAL, julgado em 04/07/2025, DJEN DATA: 08/07/2025)

Destaco, por fim, que a própria União, em agravo interno manejado contra a decisão monocrática que concedeu efeito suspensivo à presente apelação, reconheceu a regularidade da importação e o não cabimento da ordem de devolução das mercadorias ao exterior, conforme segue (processo n. 5006237-66.2025.4.03.0000 - ID 326774018):

"Portanto, comparando-se o quanto apurado na contraprova, com o índice mínimo de 80%, há que se concluir que o produto atende às especificações apresentadas pelo exportador, não subsistindo a justificativa de interpretação a favor da incerteza do método com vistas à proteção à vulnerabilidade do consumidor.

Aqui, merece prestígio o princípio da razoabilidade, na medida em que a diferença entre os índices apurados é ínfima, e tampouco ensejou a reclassificação da mercadoria importada.

Contudo, é forçoso concluir que a concessão do efeito suspensivo ao presente agravo, com liberação das mercadorias pela autoridade aduaneira, permitindo sua livre disposição, bem como sua transformação industrial e/ou comercialização pela impetrante, implicaria em exaurimento do objeto do processo, e portanto, em desequilíbrio dos polos processuais, ao inviabilizar o direito correlato da parte contrária em obter um provimento jurisdicional efetivo e realizável a seu favor, mediante eventual exercício, se o caso, de seu direito recursal.

Assim sendo, por ora, a medida liminar deve ser parcialmente deferida para o fim de determinar a suspensão da ordem de reexportação do produto, bem como para autorizar a sua nacionalização, postergando-se a apreciação dos pedidos de livre disposição, transformação industrial e comercialização da mercadoria para o julgamento do feito."

Desta feita, de rigor a reforma da r. sentença para o fim de concedendo a ordem de segurança, anular o ato administrativo que determinou a reexportação das mercadorias importadas no bojo da Declaração de Importação (DI) n. 24/0761707-9, assegurada a sua liberação imediata em favor da parte impetrante, inclusive para a prática de atos de oferta ou distribuição ao consumo humano, desde que inexistente qualquer outra causa impeditiva além dos fatos ora tratados.

Sem honorários advocatícios, nos termos do artigo 25 da Lei n. 12.016/2009.

Custas ex lege.

Dispositivo

Ante o exposto, dou provimento à apelação da impetrante, nos termos da fundamentação.

É o voto.