O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (Relator): Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pela União Federal contra sentença proferida em mandado de segurança que concedeu parcialmente a ordem para determinar a reabertura e reanálise do procedimento de naturalização ordinária do impetrante, afastando-se o óbice referente à ausência do território nacional superior a 12 meses.

Não houve condenação em honorários, nos termos do artigo 25 da Lei 12.016/2009. Custas na forma da lei.

Em síntese, o apelante sustenta que: (i) "a sentença concedeu a segurança, impondo forma específica de contagem do tempo de permanência da autora em solo brasileiro e, nesse sentido, substituindo-se ao juízo discricionário reservado exclusivamente às autoridades administrativas"; e (ii) "a sentença recorrida faz tábula rasa das normas sobre naturalização - em especial, o que dispõem a Lei nº 13.445/2017, arts. 65 e 66, o Decreto nº 9.199/2017, arts. 219, 227, 233 e 234, bem como a Portaria MJSP nº 623/2020, arts. 51 e 56 -, ao apontar critério diverso para a contagem do tempo de permanência da autora em território brasileiro, distinto das diretrizes vigentes a respeito dos procedimentos de naturalização".

Em contrarrazões, o apelado alega que: (i) "a Lei 13.445/17 e o Decreto 9.199/17 não estabelecem como condição para a concessão da naturalização, que o estrangeiro não se ausente do Brasil"; (ii) "presta constantemente serviços técnicos para pessoas jurídicas e básicas com domicílio na Itália", o que "torna imprescindível sua saída do Brasil"; e (iii) "entre 2020 e 2022 o mundo viveu a pandemia do Covid 19 que impossibilitou viagem, inclusive de retorno ao país, situação que impossibilitou ao Apelado retornar ao Brasil em datas previstas".

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária e do recurso nos seguintes termos (ID 323413195):

Restando comprovada a residência permanente no Brasil, bem como trabalho regular, a ausência do país por mais de 12 (doze) meses não deve prejudicar o pedido de naturalização, por ausência de previsão legal.

É o relatório. 

O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (Relator): A controvérsia consiste em saber se: (i) deve ser cassado o ato administrativo que indeferiu o pedido de naturalização ordinária formulado pela parte autora; e (ii) deve ser reconhecida a naturalidade brasileira ao impetrante.

A Constituição Federal prevê a naturalização brasileira ordinária nos seguintes termos:

Art. 12. São brasileiros:

(...)

II - naturalizados:

(...)

a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originários de países de língua portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto e idoneidade moral; 

(...) 

Por sua vez, a Lei nº 13.445/2017 (Lei de Migração) trata do instituto da seguinte forma:

Art. 64. A naturalização pode ser:

I - ordinária;

(...)

Art. 65. Será concedida a naturalização ordinária àquele que preencher as seguintes condições:

I - ter capacidade civil, segundo a lei brasileira;

II - ter residência em território nacional, pelo prazo mínimo de 4 (quatro) anos;

III - comunicar-se em língua portuguesa, consideradas as condições do naturalizando; e

IV - não possuir condenação penal ou estiver reabilitado, nos termos da lei. 

Já o Decreto nº 9.199/2017, que regulamenta a Lei de Migração, além de reproduzir as condições elencadas no artigo 65 acima mencionado, estabelece que:

Art. 221. Para fins de contagem dos prazos de residência mencionados nas exigências para obtenção da naturalização ordinária e extraordinária, serão considerados os períodos em que o imigrante tenha passado a residir no País por prazo indeterminado.

(...)

Art. 233. No procedimento para a concessão de naturalização ordinária, deverão ser comprovados:

(...)

§ 1º O prazo de residência no território nacional a que se refere o inciso II do caput deverá ser imediatamente anterior à apresentação do pedido.

§ 2º Na contagem do prazo previsto no inciso II do caput, as viagens esporádicas do naturalizando ao exterior cuja soma dos períodos de duração não ultrapassem o período de doze meses não impedirão o deferimento da naturalização ordinária. 

(...) 

No caso em análise, o impetrante teve seu pedido de naturalização ordinária indeferido em razão da inobservância do prazo mínimo de 4 anos de residência no território nacional. O ato denegatório foi assim publicado no Diário Oficial da União (322489914 - Pág. 1) (destacamos):

A COORDENADORA DE PROCESSOS MIGRATÓRIOS, no uso da competência delegada pela Portaria nº 623 de 13 de novembro de 2020, publicada no Diário Oficial da União, de 17 de novembro de 2020, indefere o pedido, tendo em vista que o requerente se ausentou por 552 dias (18 meses) do Brasil, e, portanto, não atende à exigência contida no inciso II, art. 65 da Lei nº 13.445/2017, c/c §2º, art. 233, do Decreto nº 9.199/2017.

Conforme bem salientado na sentença, a Constituição Federal e a Lei de Migração, ao contrário do que fazem quando cuidam da naturalização ordinária dos originários de países de língua portuguesa e da naturalização extraordinária, não exigem residência ininterrupta no território nacional dos estrangeiros que buscam a naturalização ordinária.

Além disso, como também apontado na decisão recorrida, a Seção II da Lei de Migração, denominada "Das Condições da Naturalização", que abrange, dentre outros, os artigos 64 e 65 reproduzidos neste voto, delega ao regulamento tão somente a avaliação das condições que autorizam a redução do prazo de 4 anos de residência (art. 66, parágrafo único, Lei 13.445/2017).

Portanto, entendo que o Decreto nº 9.199/2017, ao estabelecer uma contagem do prazo de 4 anos desfavorável ao naturalizando, criando ressalvas relativas a genéricas "viagens esporádicas", extrapolou da sua natureza de regulamento executivo. Sobre o tema, a lição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro em sua obra Direito Administrativo (destacamos): 

Doutrinariamente, admitem-se dois tipos de regulamentos: o regulamento executivo e o regulamento independente ou autônomo. O primeiro complementa a lei ou, nos termos do artigo 84, IV, da Constituição, contém normas "para fiel execução da lei"; ele não pode estabelecer normas contra legem ou ultra legem. Ele não pode inovar na ordem jurídica, criando direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, até porque ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, conforme artigo 5º, II, da Constituição; ele tem que se limitar a estabelecer normas sobre a forma como a lei vai ser cumprida pela Administração.

Dessa forma, o indeferimento do requerimento do autor com base no § 2º do artigo 233 do Decreto nº 9.199/2017 deve ser afastado, uma vez que o dispositivo inova na ordem jurídica ao criar restrições sem amparo legal. O mesmo raciocínio deve ser aplicado ao artigo 51 da Portaria MJSP nº 623/2020, que excede sua função normativa ao restringir ainda mais o requisito, estabelecendo que "serão consideradas viagens esporádicas do naturalizando ao exterior aquelas cuja soma seja inferior ao período de noventa dias por ano, respeitado o limite temporal máximo de doze meses". 

Ressalte-se também as ponderações do Ministério Público Federal, destacando que o autor apresentou como justificativas - que não foram objeto de impugnação - para a ausência do território brasileiro: (i) a impossibilidade de ingresso no Brasil entre 29/01/2020 e 08/07/2020, em razão do bloqueio sanitário determinado durante a pandemia da COVID-19; e (ii) a natureza da sua profissão, uma vez que é geofísico e presta consultoria técnica especializada na Itália de forma personalíssima. Quanto ao último ponto, saliente-se que o impetrante juntou aos autos diversas notas fiscais emitidas entre 2018 e 2022 que discriminam serviços prestados por sua empresa brasileira ABM Geofísica Ltda. em território italiano (ID 322489903). O desprezo dessa informação mediante o enquadramento de viagens profissionais como "viagens esporádicas" levaria à conclusão de que o Estado brasileiro exige que o estrangeiro pare de trabalhar para que lhe seja reconhecido o direito à naturalização, o que viola as mais elementares garantias fundamentais dos estrangeiros residentes no Brasil previstas no artigo 5º da Constituição Federal.

Por fim, não procede a alegação de que a sentença ingressou "em seara de exclusiva discricionariedade do Poder Executivo". Pelo contrário, a decisão recorrida limitou-se à análise da legalidade da legislação atinente à um dos requisitos exigidos para obtenção da naturalização ordinária, o que sequer tangencia o mérito do ato proferido pela Administração Pública. Tanto é assim que o julgado concedeu parcialmente a ordem, determinando a reanálise do processo de naturalização sem a incidência do requisito reputado ilegal. Logo, ainda cabe à autoridade coatora a verificação do preenchimento dos demais requisitos (legítimos) que autorizam a concessão do direito. Portanto, também por essa razão a sentença deve ser mantida na íntegra.

Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte Regional (destacamos):

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ESTRANGEIRO. PEDIDO DE NATURALIZAÇÃO. COMPROVAÇÃO DE RESIDÊNCIA. PERMANÊNCIA ININTERRUPTA NO PAÍS DESNECESSÁRIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. REDUÇÃO.

I. O artigo 65 da Lei nº 13.445/2017 (lei de Migração) estabelece a possibilidade de concessão de naturalização ordinária, desde que observados os requisitos exigidos, entre eles: a plena capacidade civil (inciso I); residência em território nacional pelo prazo mínimo de 4 (quatro) anos (inciso II); proficiência em língua portuguesa (inciso III); e ausência de condenação penal (inciso IV).

II. Por sua vez, o Decreto nº 9.199/2017, em seu artigo 221, determinou que a contagem de prazo de residência para obtenção de naturalização ordinária se inicia a partir do momento em que o imigrante passa a residir no país por prazo indeterminado.

III. A comprovação do período de residência poderá ser realizada através dos documentos listados no artigo 54 da Portaria Interministerial nº 11/2018, observando-se, ainda, que saídas esporádicas do território brasileiro não prejudicam o reconhecimento da residência.

IV. No presente caso, o autor demonstrou de forma inequívoca que reside no Brasil há mais de 7 (sete) anos, tendo em vista a existência de farta documentação atestando a residência no país, exercendo, inclusive, atividade empresarial no território brasileiro.

V. Ademais, como bem salientou o Ministério Público Federal em seu parecer, "a exigência legal de residência em território nacional pelo prazo mínimo de 4 (quatro) anos não engloba a necessidade de permanência contínua e ininterrupta no território nacional em todo esse lapso temporal, o que, aliás, seria inconstitucional por violação à liberdade de ir e vir".

VI. Por fim, com relação aos honorários advocatícios, reduzo-os para o montante de 20% (vinte por cento) sobre o valor da causa com o intuito de adequá-los ao entendimento do Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Tema nº 1.076 (REsp nº 1.850.512/SP).

VII. Remessa oficial improvida. Apelação parcialmente provida.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5005051-46.2022.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal VALDECI DOS SANTOS, julgado em 29/05/2023, Intimação via sistema DATA: 30/05/2023)

Ante o exposto, nego provimento à remessa necessária e à apelação.

É o voto.