Cuida-se de mandado de segurança impetrado por Bilal Ahmad Meslem com objetivo de compelir as autoridades impetradas ao imediato prosseguimento de seu processo de naturalização, relevando-se a exigência de apresentação de passaporte, em razão de sua condição de refugiado e da impossibilidade de fornecimento desse documento, com a consequente regularização de seu Registro Nacional Migratório.

O impetrante sustenta possuir direito líquido e certo à continuidade de seu processo de naturalização e à regularização de sua situação migratória, sem que a ausência do passaporte constitua impedimento intransponível, vez que o reconhecimento de sua situação de refugiado pelo Estado brasileiro justificaria a falta de tal documento.

Sustenta, ademais, que a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951) e os princípios do direito humanitário reforçam o dever dos estados signatários em adotar medidas que permitam aos refugiados regularizar sua situação sem os impedimentos que, muitas vezes, a própria condição de refúgio impõe.

Aduz que a exigência de apresentação de passaporte deve ser analisada em consonância com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sendo que referida exigência, sem a consideração da condição excepcional de refugiado, contraria o compromisso internacional assumido pelo Brasil, além de afrontar a legislação interna.

A apreciação do pedido de liminar foi postergada para após a apresentação das informações.

Notificadas, as autoridades impetradas prestaram informações. A autoridade vinculada ao CONARE, integrante da estrutura do Ministério da Justiça e Segurança Pública, esclareceu que o processo de solicitação de refúgio do impetrante foi extinto pela não renovação, após seis meses do vencimento, do protocolo de refúgio. Informou que não estão entre as competências do comitê a emissão de passaportes e o processamento dos pedidos de naturalização.

A autoridade vinculada à Polícia Federal, afeta ao Núcleo de Registro de Estrangeiros em São Paulo, esclareceu a dinâmica de processamento da solicitação de refúgio e a atuação do órgão no processamento dos pedidos de naturalização, destacando, neste último, que os refugiados estão dispensados dos documentos elencados no art. 57 da Portaria nº 623/2020 do Ministério da Justiça e Segurança Pública (atestado de antecedentes criminais e certidão ou inscrição consular). Esclareceu, ademais, que para solicitação da naturalização é necessária a comprovação do reconhecimento de refúgio e do prazo de residência e apresentação de passaporte, de modo que, ainda que o impetrante estivesse em posse do documento, não poderia obter a naturalização.

A liminar foi indeferida.

O Ministério Público Federal opinou pela concessão da segurança.

O impetrante requereu a reconsideração da decisão de indeferimento e informou a interposição de agravo de instrumento.

A União Federal requereu o ingresso na lide, nos termos do art. 7º, II, da Lei 12.016/2009.

A sentença julgou improcedente o pedido e denegou a segurança, extinguindo o processo com resolução de mérito, com fundamento no art. 487, I, do Código de Processo Civil. Sem condenação em honorários advocatícios.

Opostos embargos de declaração pelo impetrante, foram acolhidos para integrar a fundamentação da sentença, sem efeitos infringentes.

Em apelação, o impetrante alega que não houve desídia quanto à não renovação do protocolo de refúgio junto ao CONARE, ocorrendo, na verdade, impasse entre a Polícia e aquele órgão, que se atribuíram reciprocamente a responsabilidade pela renovação do protocolo, incorrendo a sentença em erro de fato e de direito.

Alega, outrossim, o preenchimento dos requisitos legais para concessão da naturalização, bem como que a decisão impugnada ignorou tais requisitos e preferiu dar prevalência a entraves burocráticos. Suscita a aplicação da teoria do fato consumado, aduzindo, ainda, que o passaporte não possui caráter exclusivo como documento de identificação, além da necessidade de observância de seu direito adquirido à contagem do tempo de residência. Pleiteou a concessão de efeito suspensivo.

Com contrarrazões, os autos foram remetidos a este Tribunal.

O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

De início, consigne-se que o exame do presente recurso prejudica eventual discussão sobre atribuição de efeito suspensivo à impugnação recursal.

Passo ao deslinde da controvérsia.

Convém esclarecer que a apelação propicia nova apreciação, pelo Tribunal, de questões suscitadas e decididas no processo, nos limites dos pedidos formulados no recurso interposto.

Indispensável, desse modo, que as questões impugnadas e os argumentos deduzidos em sede de apelação tenham sido apresentados em primeiro grau, para debate e posterior exame pelo Juízo.

Examinado o presente apelo, constata-se a ocorrência de inovação recursal no que tange à causa de pedir, vez que os argumentos relativos à aplicação da teoria do fato consumado, não exclusividade do passaporte como documento de identificação e observância de eventual direito adquirido à contagem do tempo de residência não foram deduzidos em primeiro grau de jurisdição.

O efeito devolutivo do recurso de apelação observa os limites objetivos e subjetivos delimitados pela petição inicial, sendo vedada a inovação, seja de pedido, seja de causa de pedir, em sede recursal, razão pela qual inadmissível a apreciação de tais fundamentos.

Cinge-se a demanda à verificação da possibilidade de prosseguimento do processo de naturalização do impetrante, sem a exigência de apresentação de passaporte, dada sua condição de refugiado, e de regularização de sua situação migratória.

A União suscitou em contrarrazões, preliminarmente, a ausência de interesse processual, sustentando a competência exclusiva do Poder Executivo para apreciar a questão e a ausência de prova pré-constituída.

A presença do interesse de agir é verificada a partir da análise da utilidade e da necessidade do provimento jurisdicional. O impetrante pretende a concessão de segurança que possibilite o prosseguimento de processo administrativo de naturalização e a regularização da situação migratória, juntando aos autos as provas que entende pertinentes à comprovação de seu direito líquido e certo.

O feito foi julgado pela instância ordinária, que denegou a segurança, em razão da improcedência, não vislumbrando a necessidade de dilação probatória. É de se ressaltar que a constatação da existência do direito líquido e certo afirmado pelo impetrante configura análise de mérito, não havendo óbice processual ao prosseguimento da apelação.

Da mesma forma, a pretensão veiculada consiste no controle de legalidade dos documentos exigidos para o processamento do pedido de naturalização por atos normativos infralegais e da suspensão de seu Registro Nacional Migratório, competência que se insere no âmbito de atuação do Poder Judiciário, a evidenciar a necessidade e a utilidade da tutela pleiteada. Assim, impõe-se a rejeição das preliminares veiculadas nas contrarrazões.

Passo ao exame do mérito.

A pretensão exercida pelo impetrante está dirigida a dois procedimentos administrativos com finalidades e requisitos distintos.

O reconhecimento da condição de refugiado constitui concessão de proteção de caráter humanitário pelo Estado, a fim de regularizar a permanência de determinado indivíduo no território nacional, permitindo o exercício de direitos e promovendo a dignidade do migrante.

O reconhecimento da situação de refugiado e a implementação das normas previstas no Estatuto dos Refugiados (1951) deve observar integralmente o disposto na Lei 9.474/1997. Destaque-se que o refugiado e, por óbvio, o solicitante de refúgio, por força do que determina o Estatuto (art. 2º) e a Lei 9.474/1997 (art. 5º), deve observar as leis, regulamentos e providências para manutenção da ordem pública vigentes no país em que se encontram.

A naturalização, por outro lado, não é modalidade de regularização migratória, mas, sim, meio de obtenção da nacionalidade derivada àqueles que possuem residência permanente no Brasil e cumprem os requisitos legais.

O status constitucional da pessoa frente ao Estado soberano é distinto em cada situação e, conquanto a todos os residentes - e mesmo aos que apenas transitam em território nacional - sejam garantidos os direitos fundamentais, o procedimento de aquisição da nacionalidade brasileira reveste-se de especiais contornos, por seus fins e efeitos político-jurídicos.

A Lei 13.445/2017 (Lei de Migração) descreve as condições para a obtenção de naturalização ordinária, confiram-se:

"Art. 65. Será concedida a naturalização ordinária àquele que preencher as seguintes condições:

I - ter capacidade civil, segundo a lei brasileira;

II - ter residência em território nacional, pelo prazo mínimo de 4 (quatro) anos;

III - comunicar-se em língua portuguesa, consideradas as condições do naturalizando; e IV - não possuir condenação penal ou estiver reabilitado, nos termos da lei."

(...)

 Art. 71. O pedido de naturalização será apresentado e processado na forma prevista pelo órgão competente do Poder Executivo, sendo cabível recurso em caso de denegação.

§ 1º No curso do processo de naturalização, o naturalizando poderá requerer a tradução ou a adaptação de seu nome à língua portuguesa.

§ 2º Será mantido cadastro com o nome traduzido ou adaptado associado ao nome anterior." (destaquei)

O legislador, portanto, no exercício de sua competência constitucional, delegou ao Chefe do Poder Executivo a delimitação da forma de apresentação e processamento do pedido de naturalização.

O Decreto 9.199/2017, que regulamentou a Lei 13.445/2017 (Lei de Migração), assim dispõe nos artigos a seguir indicados:

"Art. 218. A naturalização, cuja concessão e de competência exclusiva do Ministério da Justiça e Segurança Pública, poderá ser:

I - ordinária;

II - extraordinária;

III - especial; ou

IV - provisória.

Art. 219. Ato do Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública disporá sobre os documentos e as diligências necessários à comprovação dos requisitos para a solicitação de cada tipo de naturalização.

Art. 220. Ato do Ministro de Estado da Justiça e Segurança Pública concederá a naturalização, desde que satisfeitas as condições objetivas necessárias à naturalização, consideradas requisito preliminar para o processamento do pedido.

(...)

Art. 227. A Polícia Federal, ao processar o pedido de naturalização:

I - coletará os dados biométricos do naturalizando;

II - juntará as informações sobre os antecedentes criminais do naturalizando; e

III - relatará o requerimento de naturalização; e

IV - poderá apresentar outras informações que instruam a decisão quanto ao pedido de naturalização.

(...)

Art. 233. No procedimento para a concessão de naturalização ordinária, deverão ser comprovados:

I - capacidade civil, segundo a lei brasileira;

II - residência no território nacional, pelo prazo mínimo de quatro anos;

III - capacidade de se comunicar em língua portuguesa, consideradas as condições do naturalizando; e

IV - inexistência de condenação penal ou comprovação de reabilitação, nos termos da legislação vigente.

§ 1º O prazo de residência no território nacional a que se refere o inciso II do caput deverá ser imediatamente anterior à apresentação do pedido.

§ 2º Na contagem do prazo previsto no inciso II do caput , as viagens esporádicas do naturalizando ao exterior cuja soma dos períodos de duração não ultrapassem o período de doze meses não impedirão o deferimento da naturalização ordinária.

§ 3º A posse ou a propriedade de bens no País não será prova suficiente do requisito estabelecido no inciso II do caput , hipótese em que deverá ser comprovada a residência efetiva no País.

§ 4º O Ministério da Justiça e Segurança Pública consultará bancos de dados oficiais para comprovar o prazo de residência de que trata o inciso II do caput.

Art. 234. O pedido de naturalização ordinária se efetivará por meio da:

I - apresentação da Carteira de Registro Nacional Migratório do naturalizando;

II - comprovação de residência no território nacional pelo prazo mínimo requerido;

III - demonstração do naturalizando de que se comunica em língua portuguesa, consideradas as suas condições;

IV - apresentação de certidões de antecedentes criminais expedidas pelos Estados onde tenha residido nos últimos quatro anos e, se for o caso, de certidão de reabilitação; e

V - apresentação de atestado de antecedentes criminais expedido pelo país de origem." (destaquei)

Obedecendo ao disposto no art. 219 do Decreto 9.199/2017, foi editada a Portaria nº 623/2020 do Ministério da Justiça e Segurança Pública, que ao tratar da naturalização prevê:

"Art. 4º O pedido de naturalização deverá conter os documentos previstos nos Anexos I a IV desta Portaria, conforme o tipo de naturalização requerida, sem prejuízo de solicitação de documentos ou informações complementares.

(...)

ANEXO I

PARA O PROCEDIMENTO DE NATURALIZAÇÃO ORDINÁRIA

O requerimento de naturalização ordinária deverá ser instruído com a seguinte documentação:

1. Formulário devidamente preenchido e assinado pelo requerente dirigido à Coordenação de Processos Migratórios da Coordenação-Geral de Política Migratória do Departamento de Migrações da Secretaria Nacional de Justiça;

2. Quando cabível, requerimento fundamentado de tradução ou adaptação do nome à língua portuguesa, instruídos com os documentos a seguir:

a. Certidão Estadual de Distribuição Cível do local de residência dos últimos cinco anos;

b. Certidão Federal de Distribuição Cível do local de residência dos últimos cinco anos;

c. Certidões dos tabelionatos de protestos do local de residência dos últimos cinco anos; e

d. Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas da Justiça do Trabalho do local de residência dos últimos cinco anos.

3. Cópia da Carteira de Registro Nacional Migratório, ainda que vencida, e via original para conferência;

4. Comprovante de situação cadastral do Cadastro de Pessoas Físicas - CPF;

5. Certidão de antecedentes criminais emitida pela Justiça Federal e Estadual dos locais onde residiu nos últimos quatro anos;

6. Atestado de antecedentes criminais ou documento equivalente emitido pelo país de origem legalizado e traduzido, no Brasil, por tradutor público juramentado, observada a Convenção sobre a eliminação da exigência de legalização de documentos públicos estrangeiros, promulgada pelo Decreto nº 8.660, de 29 de janeiro de 2016;

7. Comprovante de reabilitação, nos termos da legislação vigente, se for o caso;

8. Comprovante de residência, nos termos do art. 56 desta Portaria;

9. Cópia do documento de viagem internacional, ainda que vencido, observadas as regras do Mercosul;

10. Certidão de casamento atualizada;

11. Documentos que comprovem união estável;

12. Certidão de nascimento do filho brasileiro;

13. Documento indicativo da capacidade de se comunicar em língua portuguesa; e

14. Declaração conjunta de ambos os cônjuges ou companheiros, sob as penas da lei, a respeito da continuidade de efetiva união e convivência." (destaquei)

Ainda, a legislação pátria, por meio da citada portaria, visando compatibilizar as exigências legais às dificuldades inerentes a situação de refugiado e às normativas internacionais, em seu art. 57, dispensa os refugiados da apresentação de atestado de antecedentes criminais no país de origem e certidão ou inscrição consular, emitida por Embaixada ou Consulado no Brasil.

Não há, porém, dispensa da apresentação de documento de viagem.

A obrigação de apresentação dos documentos elencados no art. 234 do Decreto 9.199/2017 e no anexo I da Portaria 623/2020, portanto, observa o princípio da legalidade, não se verificando afronta ao âmbito normativo próprio da atividade normativa regulamentar.

Assim, embora a regularização migratória seja essencial à permanência regular do estrangeiro no território nacional, precedendo à naturalização, disto não decorre que, cumpridos os requisitos para regularização, tem o estrangeiro direito líquido e certo à naturalização, enquanto forma de aquisição da nacionalidade brasileira. Os procedimentos não se confundem.

Ocorre, ademais, que no caso vertente o impetrante não obteve o reconhecimento da condição de refugiado. O procedimento destinado a tal reconhecimento foi extinto em razão da não renovação do protocolo pelo impetrante, não havendo prova do alegado impasse entre o CONARE e a Polícia Federal.

Conforme bem consignado na sentença:

"De todo exposto, infere-se que, durante a tramitação do processo para reconhecimento da condição de refugiado, o impetrante faria jus ao Documento Provisório de Registro Nacional Migratório e, uma vez reconhecida condição de refugiado, seria expedida Carteira de Registro Nacional Migratório.

Para que o processo para reconhecimento da condição de refugiado tivesse de regular andamento, caberia ao impetrante renovar o protocolo do processo a cada seis meses, o que não fez."

Não comprovada, dessa forma, a ocorrência de ato coator a violar direito líquido e certo por ele titularizado, seja com relação à regularização de sua situação migratória, seja no tocante ao procedimento de naturalização, de rigor a manutenção da sentença de improcedência.

Ante o exposto, voto por conhecer parcialmente da apelação e, na parte conhecida, negar-lhe provimento.