Trata-se de apelação à sentença de improcedência, em ação anulatória, ajuizada para (i) anular multa punitiva, no valor de R$ 35.000,00, aplicada nos termos do artigo 58, II, da Lei 8.443/1992; e (ii) afastar inabilitação por cinco anos para homologar processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, nos termos do artigo 60 da Lei 8.443/1992, em razão de irregularidades apuradas na prestação de contas na TC 005.121/2010-8, na aplicação de recursos financeiros repassados do Fundo Nacional de Saúde ao Município de Dourados/MS, conforme decidido no acórdão TCU 1.296/2017, pelo Tribunal de Contas da União.

Apelou o autor alegando a ilegalidade praticada pelo TCU ao desconsiderar a Lei Municipal 2.726/2004, que dividiu competências entre Secretários Municipais, pois os vícios licitatórios identificados no acórdão foram cometidos pela Secretária Municipal da Saúde, isto é, por um terceiro órgão, o que inviabilizaria sua responsabilização.

Com contrarrazões vieram os autos a esta Corte.

É o relatório. 

O Juiz Federal Convocado UBERTO RODRIGUES (Relator):

A Constituição Federal estabelece, em seu art. 71, inciso II, que compete ao Tribunal de Contas da União "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público", e o § 3º do mesmo artigo prevê que "as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo".

Preleciona José dos Santos Carvalho Filho que:

"O inciso II do art. 71 atribui ao Tribunal de Contas competência para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta ou Indireta, bem como as contas daqueles que provocarem a perda, o extravio ou outra irregularidade, causando prejuízo ao erário. O termo julgar no texto constitucional não tem o sentido normalmente atribuído aos juízes no exercício de sua função jurisdicional. O sentido do termo é o de apreciar, examinar, analisar as contas, porque a função exercida pelo Tribunal de Contas na hipótese é de caráter eminentemente administrativo, a despeito de algumas opiniões em contrário. Por isso, esse exame se sujeita, como qualquer ato administrativo, a controle do Poder Judiciário no caso de contaminado de vício de legalidade, e não tem a definitividade que qualifica os atos jurisdicionais" (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 36. ed. Barueri: Atlas, 2022, p. 864).

O controle judicial exercido sobre os atos do TCU é excepcional e recai sobre os aspectos da legalidade do ato e da observância ao devido processo legal.

Na hipótese vertente, a questão de fundo versa sobre auditoria realizada na aplicação dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Municipal de Saúde de Dourados/MS, no período de 2007 a 2009, na qual foram destacadas irregularidades nas licitações e contratações efetivadas pelo Município de Dourados/MS.

Conforme se infere do Acórdão nº 1.296/2017-TCU-Plenário, foram detectadas as seguintes irregularidades: direcionamentos de diversas contratações; prorrogações de vigência de contratos sem amparo legal; homologações de licitações sem observância das normas legais; aprovações e autorizações de contratações indevidas, por meio de pareceres jurídicos; prática de atos administrativos na condução de certames, de forma a permitir a montagem de peças processuais; e conluio entre empresas participantes de vários procedimentos.

No que tange ao apelante, na condição de Secretários Municipal de Finanças, a imputação de irregularidade referiu-se à homologação de processos de dispensa e inexigibilidade de licitação e pregões presenciais permeados por irregularidades, que formam descritas no Acórdão 337/2019-TCU-Plenário, que julgou o Pedido de Reexame interposto contra o Acórdão 1.296/2017-TCU-Plenário: "a) homologação das Inexigibilidades de Licitação 143/2007 e 145/2007 e adjudicação dos respectivos objetos contratuais (Contratos 1012/2007 e 1009/2007) ao Hospital e Maternidade Santa Rosa Ltda., sem que estivessem caracterizadas as situações de inviabilidade de competição, em inobservância ao disposto no art. 25, caput, da Lei 8.666/93; b) homologação das Dispensas de Licitação 519/2007, 535/2007, 536/2007, 537/2007, 559/2007, 569/2007 e 591/2007 e adjudicação dos respectivos objetos contratuais sem que estivesse caracterizada a situação emergencial que fundamentou tais contratações, as quais decorreram da falta de planejamento, da desídia administrativa e da má gestão dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde ao Município de Dourados, em total descompasso ao disposto no art. 24, inc. IV, da Lei 8.666/93, c/c os critérios estabelecidos na Decisão TCU n° 347/1994 - Plenário; e c) homologação dos Pregões Presenciais 140/2008, 144/2008, 150/2008, 155/2008 e 167/2008, os quais continham cláusulas que frustraram sua competitividade, tais como a definição do critério de julgamento como 'menor preço por lote', quando era obrigatória a adjudicação por itens, de modo a melhor aproveitar os recursos disponíveis no mercado e ampliar a competitividade, sem perda da economia de escala, conforme previsto no art. 15, inc. IV e no art. 23, §§ 1° e 2° da Lei 8.666/93, assim como na Súmula nº 247 do Tribunal de Contas da União, e, ainda, em vista da exigência de que a futura contratada, no prazo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias, contados a partir da assinatura do contrato, montasse um depósito regulador próprio na cidade de Dourados, circunstância que vai de encontro ao disposto no art. 3°, § 1°, inc. I, da Lei 8.666/93, vez que estabelece preferência em função da sede dos licitantes, prática vedada pela norma legal".

Extrai-se do Acórdão 1.296/2017-TCU-Plenário, a seguinte conclusão em relação ao apelante:

"11. Por sua vez, o ex-Secretário de Finanças Luiz Seiji Tada homologou processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, bem como pregões presenciais, tendo sido, portanto, o responsável por verificar a legalidade dessas contratações. Por sua participação também decisiva na materialização de diversas irregularidades graves, cabe a aplicação de multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$35.000,00, e a inabilitação prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992 pelo lapso de cinco anos."

Destacou o TCU que, ao contrário do alegado pelo apelante: "[...] a homologação de processo de licitação não se trata de simples ratificação de atos anteriores, não podendo ser tida como meramente formal ou chancelatória. Ao contrário, ela se caracteriza como um ato de controle praticado pela autoridade competente sobre todos os atos praticados na respectiva licitação, uma oportunidade de averiguar a sua regularidade antes que surtam efeitos concretos. Em vista disso, a autoridade homologadora é responsável solidariamente pelos vícios identificados nos procedimentos licitatórios, exceto se forem vícios ocultos, dificilmente perceptíveis. 21. Como tal circunstância não foi observada nas homologações praticadas pelo recorrente, haja vista a natureza das falhas apuradas nas contratações, e ante a inexistência de justificativas para a homologação de procedimentos eivados de infrações às normas aplicáveis à espécie, não há como excluir a sua responsabilidade pelas irregularidades que lhe foram atribuídas."

De fato, pelas irregularidades identificadas, verifica-se que não se tratavam de procedimentos licitatórios corriqueiros, mas processos de dispensa e inexigibilidade de licitação, que constituem exceção à regra e demandam maior cautela pelo gestor ao homologar os procedimentos.

Em síntese lapidar, Marçal Justen Filho preleciona que: "A homologação consiste em ato administrativo unilateral por meio do qual a autoridade competente exercita um juízo formal quanto à legalidade e à conveniência do procedimento licitatório e da proposta selecionada como vencedora. Apresenta eficácia declaratória e constitutiva, produzindo o encerramento do procedimento licitatório" (Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025, p. 299).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que: "A homologação equivale à aprovação do procedimento; ela é precedida do exame dos atos que o integraram pela autoridade competente (indicada nas leis de cada unidade da federação), a qual, se verificar algum vício de ilegalidade, anulará o procedimento ou determinará seu saneamento, se cabível. Se o procedimento estiver em ordem, ela o homologará. A mesma autoridade pode, por razões de interesse público devidamente demonstrados, revogar a licitação" (Direito administrativo. 35. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 436).

Com efeito, a autoridade administrativa que homologa a licitação, ou o processo que a dispensa, atesta sua legalidade, pressupondo-se que exerceu, efetivamente, o controle administrativo sobre o procedimento.

No caso, não há que se falar em incompetência para atestar a legalidade ou exercer o controle dos processos que eram submetidos ao apelante, uma vez que, na qualidade de Secretário de Finanças, tal função lhe foi atribuída pela organização administrativa local.

Vale ressaltar que o apelante não juntou aos autos cópia da lei municipal cuja alegação de desconcentração administrativa se apoia a defesa.

Ainda que se admitisse a alegação de desconcentração administrativa, tal fato não lhe aproveitaria, pois foi constatado que a homologação dos procedimentos licitatórios e das dispensas lhe foi atribuída.

A alegação soa como tentativa de irresponsabilidade do Secretário que, pela atribuições do cargo que exercia, sabia que deveria adotar cautela redobrada acerca da legalidade dos procedimentos licitatórios.

Apesar de não ter sido diretamente o responsável pela autorização da despesa, as provas documentais são irrefutáveis quanto ao seu atesto pela legalidade dos procedimentos, que foram destacados como irregulares pelo TCU.

Portanto, como os fatos indicam a participação direta do apelante na prática dos procedimentos considerados irregulares, descabe anular o ato por ausência de competência ou irresponsabilidade.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

Pela sucumbência recursal, deve a parte apelante suportar condenação adicional, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, equivalente a 1% do valor atualizado da causa, a ser acrescida à verba sucumbencial fixada na sentença, suspensa por força do artigo 98, §3º, do CPC.

É como voto.