A Desembargadora Federal MARISA SANTOS (RELATORA):

Mandado de segurança impetrado por LUIZ MIGUEL SERGANI COSTA objetivando o registro como despachante aduaneiro sem a necessidade de aprovação em exame de qualificação técnica.

A sentença concedeu parcialmente a segurança para determinar que a autoridade impetrada "processe o pedido administrativo da parte impetrante, abstendo-se de exigir aprovação em exame de qualificação técnica prevista na IN RFB 1.209/11 para inscrição como Despachante Aduaneiro". Sem condenação em honorários advocatícios e custas. Sentença submetida ao reexame necessário (ID 329537501).

A União apelou, alegando que, ao contrário do entendimento do juízo a quo, o exame de qualificação técnica para o exercício da profissão de despachante aduaneiro é previsto em ato normativo recepcionado pelo ordenamento jurídico com força de lei, nos termos do art. 25 do ADCT. Pede o provimento da apelação para que seja reformada a sentença (ID 329537504).

Com contrarrazões (ID 329537508).

O Ministério Público Federal opinou pelo prosseguimento do feito, sendo desnecessária a sua intervenção (ID 330325480).

É o relatório.

A Desembargadora Federal MARISA SANTOS (RELATORA):

A liberdade de exercício profissional é a regra geral estabelecida pela Constituição Federal de 1998, nos termos do art. 5º, XIII:

"Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;"

É certo que essa garantia de liberdade comporta alguma limitação pelo legislador infraconstitucional, como indicado na parte final do dispositivo citado.

O STF tem firme posicionamento quanto à necessidade de atuação legislativa para tal finalidade - impor restrições ou limitações ao exercício profissional -, sendo indispensável observar os critérios de adequação e razoabilidade. Nesse sentido:

CONSTITUCIONAL. LEI FEDERAL 3.857/1960. INSTITUI A ORDEM DOS MÚSICOS DO BRASIL CONFERINDO PODER DE POLÍCIA SOBRE A PROFISSÃO DE MÚSICO. LIBERDADES DE PROFISSÃO E MANIFESTAÇÃO ARTÍSTICA (ARTS. 5º, IX E XIII, DA CF). INCOMPATIBILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO ESTATAL NESSE TIPO DE ATIVIDADE.

1. O art. 5º, XIII, parte final, da CF admite a limitação do exercício dos trabalhos, ofícios ou profissões, desde que materialmente compatível com os demais preceitos do texto constitucional, em especial o valor social do trabalho (arts. 1º, IV; 6º, caput e inciso XXXII; 170, caput e inciso VIII; 186, III, 191 e 193 da CF) e a liberdade de manifestação artística (art. 5º, IX, da CF).

2. As limitações ao livre exercício das profissões serão legítimas apenas quando o inadequado exercício de determinada atividade possa vir a causar danos a terceiros e desde que obedeçam a critérios de adequação e razoabilidade, o que não ocorre em relação ao exercício da profissão de músico, ausente qualquer interesse público na sua restrição.

3. A existência de um conselho profissional com competências para selecionar, disciplinar e fiscalizar o exercício da profissão de músico (art. 1º), para proceder a registros profissionais obrigatórios, para expedir carteiras profissionais obrigatórias (arts. 16 e 17) e para exercer poder de polícia, aplicando penalidades pelo exercício ilegal da profissão (arts. 18, 19, 54 e 55), afronta as garantias da liberdade de profissão e de expressão artística.

4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada procedente.

(ADPF 183/DF, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 27/09/2019, DJE: 18/11/2019)

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO FUNDAMENTAL (ADPF). DIREITO CONSTITUCIONAL. ART. 36, A, §§ 1º E 2º, DO DECRETO 21.981/1932. LIVRE EXERCÍCIO PROFISSIONAL. RESTRIÇÕES. LEILOEIRO. VEDAÇÃO AO EXERCÍCIO DO COMÉRCIO E À CONSTITUIÇÃO DE SOCIEDADE. INTERESSE PÚBLICO. ADEQUAÇÃO. RAZOABILIDADE. CONSTITUCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA.

1. É legítima restrição legislativa ao exercício profissional quando indispensável à viabilização da proteção de bens jurídicos de interesse público igualmente resguardados pela própria Constituição, de que são exemplos a segurança, a saúde, a ordem pública, a incolumidade individual e patrimonial. Para tanto, requer-se que a disciplina legislativa tendente a condicionar o exercício profissional atenda aos critérios de adequação e de razoabilidade e seja justificada por razão de interesse público e sustentada em parâmetros técnicos idôneos à mitigação de riscos sociais próprios do exercício da profissão. Precedente.

2. As restrições dispostas no art. 36, "a", §§ 1º e 2º, do Decreto 21.981/1932, perseguem fins legítimos de interesse público, na medida em que, dada a relevância das atribuições de leiloeiros, relacionadas à administração da hasta pública e à alienação dos bens de terceiros, visam a coibir conflitos de interesse, ou seja, a garantir a atuação profissional proba, livre de ingerências que possam comprometer o desempenho de suas funções.

3. Não havendo restrição legislativa ao exercício da profissão de leiloeiro para além de incompatibilidades que lhe são próprias, as normas questionadas não se mostram injustificadas, arbitrárias ou excessivas para o fim a que se propõem, razão pela qual não há falar na alegada ofensa ao valor social do trabalho e ao livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, consagrados nos arts. 1º, IV e 5º, XIII, da Constituição da República.

4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada improcedente.

(ADPF 419/DF, Relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 15/12/2020, DJE: 08/02/2021)

No caso da atividade do despachante aduaneiro, o Decreto-Lei n. 2.472/1988 dispõe:

"Art. 5º A designação do representante do importador e do exportador poderá recair em despachante aduaneiro, relativamente ao despacho aduaneiro de mercadorias importadas e exportadas e em toda e qualquer outra operação de comércio exterior, realizada por qualquer via, inclusive no despacho de bagagem de viajante.

(...)

3º Para a execução das atividades de que trata este artigo, o Poder Executivo disporá sobre a forma de investidura na função de Despachante Aduaneiro, mediante ingresso como Ajudante de Despachante Aduaneiro, e sobre os requisitos que serão exigidos das demais pessoas para serem admitidas como representantes das partes interessadas.

(...)" (destaquei).

Tomando por base esse normativo, o Decreto n. 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro) trouxe as seguintes regras para o exercício da profissão:

"Art. 810. O exercício da profissão de despachante aduaneiro somente será permitido à pessoa física inscrita no Registro de Despachantes Aduaneiros, mantido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 5º, § 3º).

§ 1o  A inscrição no registro a que se refere o caput será feita, a pedido do interessado, atendidos os seguintes requisitos:

(...)

VI - aprovação em exame de qualificação técnica.

(...)

§ 6o  Compete à Secretaria da Receita Federal do Brasil:                           (Redação dada pelo Decreto nº 7.213, de 2010).

I - editar as normas necessárias à implementação do disposto neste artigo; e                    (Incluído pelo Decreto nº 7.213, de 2010).

(...)

§ 7o  Enquanto não for disciplinada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil a forma de realização do exame a que se refere o inciso VI do § 1o, o ingresso no Registro de Despachantes Aduaneiros será efetuado mediante o atendimento dos demais requisitos referidos no § 1o. 

§ 8o  Aos despachantes aduaneiros e ajudantes de despachantes aduaneiros inscritos nos respectivos registros até a data da publicação deste Decreto ficam asseguradas as regras vigentes no momento de sua inscrição. 

(...)" (destaquei).

Por meio da Instrução Normativa n. 1209/2011, a Receita Federal do Brasil estabeleceu os requisitos e procedimentos para o exercício das profissões de despachante aduaneiro, trazendo as orientações para a realização do exame de qualificação técnica.

A IN RFB n. 1209/2011 também descreve as atividades desempenhadas pelo profissional em questão:

"DAS ATIVIDADES RELACIONADAS AO DESPACHO ADUANEIRO

Art. 2º São atividades relacionadas ao despacho aduaneiro de mercadorias, inclusive bagagem de viajante, na importação, na exportação ou na internação, transportadas por qualquer via, as referentes a:

I - preparação, entrada e acompanhamento da tramitação e apresentação de documentos relativos ao despacho aduaneiro;

II - subscrição de documentos relativos ao despacho aduaneiro, inclusive termos de responsabilidade;

III - ciência e recebimento de intimações, de notificações, de autos de infração, de despachos, de decisões e de outros atos e termos processuais relacionados com o procedimento de despacho aduaneiro;

IV - acompanhamento da verificação da mercadoria na conferência aduaneira, inclusive da retirada de amostras para assistência técnica e perícia;

V - recebimento de mercadorias desembaraçadas;

VI - solicitação e acompanhamento de vistoria aduaneira; e

VII - desistência de vistoria aduaneira.

§ 1º Somente mediante cláusula expressa específica do mandato poderá o mandatário subscrever termo de responsabilidade em garantia do cumprimento de obrigação tributária, ou pedidos de restituição de indébito, de compensação ou de desistência de vistoria aduaneira.

§ 2º A RFB poderá dispor sobre outras atividades relacionadas ao despacho aduaneiro de mercadorias.

§ 3º Na execução de suas atividades, o despachante aduaneiro poderá contratar livremente seus honorários profissionais.

Art. 3º O despachante aduaneiro poderá representar o importador, o exportador ou outro interessado no exercício das atividades relacionadas acima."

Verifica-se que o despachante aduaneiro é o representante do importador e do exportador; suas atividades incluem a análise de documentos, a verificação da carga, o despacho de mercadorias e "toda e qualquer outra operação de comércio exterior, realizada por qualquer via, inclusive no despacho de bagagem de viajante." (art. 5º, caput, Decreto-Lei n. 2.472/1988).

As normas que regulamentam a profissão guardam relação direta com o resguardo do interesse público, tendo em vista que o despacho aduaneiro envolve todo o procedimento de liberação de mercadorias que entram ou saem do território nacional.

Assim, a exigência de aprovação em exame de qualificação para exercício da profissão é materialmente compatível com a Constituição Federal, tratando-se de requisito que não desborda do razoável.

Esse é o entendimento desta 6ª Turma:

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. DESPACHANTE ADUANEIRO. REQUISITOS. INSCRIÇÃO HÁ PELO MENOS DOIS ANOS NO REGISTRO DE AJUDANTES DE DESPACHANTES ADUANEIROS. EXAME DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA. OBRIGATORIEDADE. DECRETO 6759/2009. IN RFB 1.209/20117. RECURSO PROVIDO.

- Cinge-se a controvérsia em aferir direito da parte autora em obter o registro como despachante aduaneiro.

- O artigo 5º, XIII, da Constituição Federal estabeleceu o livre exercício de qualquer trabalho, ofício e profissão, desde que atendidas as qualificações fixadas em lei.

- O artigo 810 do Decreto nº 6.759/09, em seu § 6º, inc. I, dispõe sobre a competência da Receita Federal para editar as normas de implantação do disposto no artigo, estabelecendo o § 7o que, enquanto não disciplinada a forma de realização do exame de qualificação técnica, o ingresso no Registro de Despachantes Aduaneiros poderia ser efetuado se preenchidos os demais requisitos.

- Foi, então, editada a IN RFB 1.209/2011, que dispõe sobre o exame de qualificação técnica e, consoante entendimento desta Sexta Turma, "diante da relevância da profissão de despachante aduaneiro no cenário econômico, o Decreto nº 6.759, de 5/2/2009, ao regulamentar a administração das atividades aduaneiras, a fiscalização, o controle e a tributação das operações de comércio exterior, previu uma série de requisitos para o exercício da profissão, dentre eles, a aprovação em exame de qualificação técnica, que veio a ser regulamentado pelos artigos 4º a 9º da IN/RFB nº 1.209/2011, e constitui relevante instrumento de avaliação da capacidade profissional do ajudante de despachante aduaneiro que almeja exercer a profissão" (TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5033602-70.2021.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO, julgado em 25/02/2023, Intimação via sistema DATA: 28/02/2023).

- Não há ilegalidade na exigência de comprovação de inscrição há pelo menos dois anos no Registro de Ajudantes de Despachantes Aduaneiros, mantido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e aprovação no exame de qualificação técnica para inscrição no Registro de Despachantes Aduaneiros, nos termos da fundamentação.

- Inversão do ônus da sucumbência.

- Apelação provida.

(ApCiv  5011349-39.2022.4.03.6105, Rel. Desembargador Federal Souza Ribeiro, DJe: 11/07/2024)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO PELO PROCEDIMENTO COMUM. DESPACHANTE ADUANEIRO. INSCRIÇÃO. EXIGÊNCIA DE APROVAÇÃO EM EXAME DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA. REGULARIDADE. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto contra r. decisão que, em ação pelo procedimento comum, deferiu, em parte, pedido de antecipação de tutela para "afastar a exigência de aprovação no exame de qualificação técnica e sem a necessidade de comprovação de inscrição há pelo menos 2 (dois) anos no Registro de Ajudantes para inscrição no Registro de Despachantes Aduaneiros

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Discute-se a regularidade da exigência de aprovação em exame de qualificação técnica para inscrição como despachante aduaneiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O artigo 5º, inciso XIII, da Constituição, determina a liberdade de exercício profissional desde que atendidas as qualificações exigidas em lei.

4. Ponderando a relevância da atividade aduaneira, a 6ª Turma desta Corte Regional tem entendido regular a exigência de aprovação no exame de qualificação. Precedentes desta Corte Regional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

5. Agravo de instrumento provido.

6. Tese de julgamento: "Ponderando a relevância da atividade aduaneira, entende-se regular a exigência de aprovação no exame de qualificação."

_________

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 5º, inciso XIII;

Jurisprudência relevante citada: TRF-3, 6ª Turma, ApelRemNec 5000596-35.2022.4.03.6004, j. 14/07/2023, Intimação via sistema DATA: 18/07/2023, Rel. Des. Fed. LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO; TRF-3, 4ª Turma, ApCiv 5015908-54.2022.4.03.6100, j. 25/02/2025, DJEN DATA: 06/03/2025, Rel. Des. Fed. WILSON ZAUHY FILHO; TRF-3, 6ª Turma, ApCiv 5011349-39.2022.4.03.6105, julgado em 02/07/2024, DJEN DATA: 12/07/2024, Rel. Des. Fed. LUIZ ALBERTO DE SOUZA RIBEIRO.

(AI 5015240-45.2025.4.03.0000, Rel. Desembargadora Federal Giselle França, DJe: 20/10/2025)

Cabe ressaltar que não se ignora o entendimento segundo o qual o Decreto-Lei n. 2.472/1988 teria sido revogado, em razão do disposto no art. 25, I, do ADCT:

"Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a:

I - ação normativa;

(...)"

O dispositivo previsto no ADCT é expresso ao revogar os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional. (destaquei)

Contudo, a Constituição de 1988 não conferiu ao Congresso Nacional a competência para dispor sobre limitações ao exercício das profissões existentes no país.

Desse modo, conclui-se que o Decreto-Lei n. 2.472/1988 é ato normativo com força de lei, não tendo sido revogado pelo art. 25 do ADCT.

Em consequência, o Decreto n. 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro) e a IN RFB n. 1209/2011 têm como base diploma legal vigente.

Diante do exposto, dou provimento à remessa oficial e à apelação para reformar a sentença e denegar a segurança, nos termos da fundamentação.

Sem condenação em honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n° 12.016/2009. Custas na forma da Lei.

 É como voto.