O Senhor Desembargador Federal Herbert de Bruyn (Relator): Trata-se de ação anulatória de ato administrativo, com pedido de tutela de urgência, ajuizada em 01/12/2022 por Olga Maria Sarmento e Souza em face da União Federal, visando à declaração de nulidade de decisão do Tribunal de Contas da União que considerou ilegal a acumulação de pensão militar com outros benefícios previdenciários e estatutários, por violação ao art. 29, II, da Lei n. 3.765/60, determinando que a autora optasse por apenas um deles, sob pena de suspensão da pensão militar.

Alega a autora receber pensão militar desde 12/08/1998, com fundamento no art. 7º da Lei nº 3.765/60, sem acumulação indevida à época. Posteriormente, passou a receber aposentadoria por idade (15/05/2008), pensão por morte previdenciária (13/01/2015) e pensão por morte estatutária (14/01/2015), ambas advindas do falecimento de seu finado marido. Sustenta que a concessão da pensão militar constitui ato jurídico perfeito e direito adquirido, insuscetível de ser afetado por alterações legislativas posteriores (MP nº 2.215-10/2001). Invoca, ainda violação ao contraditório e ampla defesa, à segurança jurídica e ao art. 260, §2º, do Regimento Interno do TCU. Afirma que o benefício foi julgado regular pelo TCU em 30/10/2017 e que a sindicância instaurada em 2020 ocorreu mais de 20 anos após a concessão, configurando decadência administrativa (art. 54 da Lei nº 9.784/99).

O pedido de antecipação da tutela foi indeferido.

A União, em contestação, defende a impossibilidade de tríplice ou quádrupla acumulação de benefícios pagos pelo erário, nos termos do art. 29, II, da Lei nº 3.765/60, com redação da MP nº 2.215-10/2001, e conforme jurisprudência do STF e STJ. Sustenta não haver decadência, por se tratar de ato administrativo complexo, cujo prazo conta da manifestação do TCU, e que o procedimento administrativo observou contraditório e ampla defesa.

Em réplica, a autora reitera que, na data da concessão da pensão militar, a cumulação não era indevida, porquanto a legislação vigente à época permitia a acumulação com um cargo civil, e que as alterações posteriores não podem retroagir.

Sobreveio sentença julgando improcedentes os pedidos, sob fundamento de que, à data do óbito do instituidor da pensão (26/09/1990), aplicava-se a redação original do art. 29 da Lei nº 3.765/60, que não autorizava a quadrupla acumulação verificada, devendo a norma ser interpretada restritivamente. Afastou a alegação de decadência, por ultrapassagem do prazo de 5 anos, estatuído no art. 54 da Lei n. 9.784/99, porquanto seu termo inicial seria 13/01/2015, data da concessão de uma das pensões por morte. Concluiu, ainda, não haver prova da nulidade do processo administrativo, uma vez que, diante da presunção de legitimidade juris tantum dos atos administrativos, a parte autora não trouxe provas aos autos – inclusive o procedimento da sindicância – em sentido contrário. Condenou a parte autora em honorários correspondentes a 10% do valor atualizado da causa e custas.

Irresignada, a autora interpôs apelação, reiterando as teses de direito adquirido, ato jurídico perfeito, decadência administrativa, descumprimento do art. 260, §2º, do Regimento Interno do TCU e violação ao contraditório e à ampla defesa, por ter a suspensão de sua pensão decorrido da extensão de acórdão do TCU do qual não foi parte e não pode se defender. Requereu a reforma da sentença para restabelecer a pensão militar.

A União apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença, reafirmando a vedação legal e jurisprudencial à acumulação múltipla de benefícios e a regularidade do procedimento administrativo.

É o relatório.

O Senhor Desembargador Federal Herbert de Bruyn (Relator): Inicialmente, cumpre registrar que a presente apelação cinge-se à análise da legalidade da acumulação, pela autora, de pensão militar concedida em 12/08/1998, com outros três benefícios: aposentadoria por idade (INSS, desde 15/05/2008), pensão por morte previdenciária (INSS, desde 13/01/2015) e pensão por morte estatutária (Ministério da Agricultura, desde 14/01/2015).

A autora sustenta que, à época da concessão da pensão militar, não havia acumulação indevida, que a legislação vigente (Lei nº 3.765/60, redação original) permitia a acumulação com um cargo civil, e que o ato concessório constitui ato jurídico perfeito e direito adquirido, insuscetível de ser afetado por alterações posteriores, como a introduzida pela MP nº 2.215-10/2001. Alega ainda decadência administrativa (art. 54 da Lei nº 9.784/99), violação ao contraditório e ampla defesa (Súmula Vinculante nº 3 do STF) e descumprimento do art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU.

A União, por sua vez, defende que o art. 29 da Lei nº 3.765/60, mesmo na redação original, não autorizava a quadrupla acumulação verificada, permitindo apenas duas pensões militares ou uma pensão militar com proventos de um único cargo civil. Sustenta não haver decadência, pois se trata de ato administrativo complexo, cujo prazo conta da manifestação do TCU, e que o procedimento administrativo observou contraditório e ampla defesa. Invoca precedentes do STF e STJ que vedam a tríplice acumulação de benefícios pagos pelo erário.

Passo ao exame do mérito.

De acordo com a Súmula 340 do STJ, “a lei aplicável à concessão de pensão previdenciária por morte é aquela vigente na data do óbito do segurado”. No caso, o instituidor da pensão militar faleceu em 26/09/1990, aplicando-se, portanto, a redação original da Lei nº 3.765/60, cujo art. 29, à época, permitia apenas a acumulação de duas pensões militares ou a de uma pensão militar com proventos de um único cargo civil (disponibilidade, reforma, vencimentos, aposentadoria ou pensão), não contemplando a possibilidade de acumulação com múltiplos benefícios previdenciários e estatutários. Veja-se a redação original do dispositivo:

“Art. 29. É permitida a acumulação:

a) de duas pensões militares; 

b) de uma pensão militar com proventos de disponibilidade, reforma, vencimentos, aposentadoria ou pensão proveniente de um único cargo civil”.

Com o advento da Medida Provisória n. 2.215-10/2001, que alterou a redação do supracitado art. 29, a restrição foi estendida da seguinte forma:

“Art. 29. É permitida a acumulação:

I – de uma pensão militar com proventos de disponibilidade, reforma, vencimentos ou aposentadoria;

II -de uma pensão militar com a de outro regime, observado o art. 37, XI, da Constituição.”

Assim, como se vê, desde sempre houve restrições à cumulação de mais de dois benefícios. E, se o momento do óbito é que dita a legislação aplicável à concessão da pensão, é o momento em que se consolidam os requisitos para a concessão dos benefícios posteriores que dita a possibilidade, ou não, de sua cumulação ao anterior. Neste caso, portanto, 2015, data em que ocorreu o fato gerador das pensões subsequentes (quando vigente a alteração promovida pela Medida Provisória n. 2.215-10/2001), se considerarmos que sua aposentadoria, iniciada em 2008, era de possível cumulação.

A jurisprudência do STF e do STJ é firme no sentido de que a acumulação de benefícios pagos pelo erário deve ser interpretada restritivamente, sendo vedada a tríplice ou quádrupla acumulação (v.g., STJ, REsp 1.434.168/RS, Rel. Min. Humberto Martins, j. 25/08/2015; STF, ARE 848.993, Rel. Min. Gilmar Mendes). Ainda nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PENSÃO MILITAR. TRIPLA CUMULAÇÃO. PENSÃO MILITAR E DUAS PENSÕES CIVIS. VEDAÇÃO. ART. 29, ALÍEA B, DA LEI DAS PENSÕES MILITARES. PRECEDENTES DO STJ. SENTENÇA REFORMADA.

1. Conforme disposto no artigo 29, alínea b, da Lei 3.765/60, “É permitida a acumulação: b) de uma pensão militar com proventos de disponibilidade, reforma, vencimentos, aposentadoria ou pensão proveniente de um único cargo civil”.

2. A acumulação de remuneração(ões) e/ou benefício(s) oriundos dos cofres públicos deve ser interpretada restritivamente, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade (nesse sentido, REsp 1.434.168/RS, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 24/9/2015).

3. No caso dos autos, não há ilegalidade do ato do comando militar ao informar à recorrente que, para percepção da cota-parte da pensão militar deixada pelo seu marido, necessária a comprovação de opção por uma das aposentadorias pagas pelos cofres públicos (Secretaria de Estado da Educação do Distrito Federal e Ministério dos Transportes).

4. Conjugando os §§ 3º e 4º do art. 20 do CPC (§§ 2º e 3º do CPC/2015) e, considerando que se trata de lide em que a Fazenda Pública é parte, deduz-se que os honorários devem ser fixados em 10% sobre o valor da condenação.

5. Apelação da União e remessa oficial providas para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido.”

(AC 00165560-17.2012.4.01.3400, Des. Fed. Gilda Sigmaringa Seixas, 1ª Turma, TRF1, e-DJF1 30/01/2019)

Nesse contexto, verificada a irregular concessão de benefício, por força do princípio da autotutela, sedimentado na Súmula 473 do STF, a Administração tem o poder de rever seus atos:

“Súmula 473, STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

No tocante à alegação de decadência, cumpre examinar detidamente as circunstâncias fáticas e jurídicas à luz do Tema 445 do STF e do art. 54 da Lei nº 9.784/99.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636.553/RS (Tema 445), fixou a tese de que o prazo de cinco anos para o Tribunal de Contas da União apreciar a legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão conta-se da chegada do processo à Corte de Contas. Ultrapassado esse prazo sem manifestação, opera-se o registro tácito, não sendo possível a negativa posterior, ressalvada a hipótese de má-fé.

No caso concreto, a pensão militar foi concedida à autora em 12/08/1998, decorrente do óbito do instituidor em 26/09/1990. O processo administrativo correspondente, contudo somente chegou ao TCU em 30/08/2017 e, em 30/10/2017, foi proferido o Acórdão nº 9969/2017, julgando legal e regular a concessão, com trânsito em julgado.

Ressalte-se, porém, que a irregularidade apontada pelo TCU — consistente na acumulação da pensão militar com outros benefícios previdenciários e estatutários — decorre de fatos supervenientes à concessão da pensão, quais sejam: a implantação de aposentadoria por idade, em 15/05/2008, de pensão por morte previdenciária, em 13/01/2015, e de pensão por morte estatutária, em 14/01/2015.

Assim, a quadrupla acumulação, caracterizadora da irregularidade, somente se configurou em janeiro de 2015, sendo que a atuação do TCU, em 2020, não correspondeu ao reexame da legalidade originária da pensão militar, mas sim do controle de situação superveniente, de caráter continuado, originada somente quando da cumulação.

A jurisprudência do STF e do STJ distingue a análise da legalidade do ato inicial — sujeita ao prazo do Tema 445 — da possibilidade de revisão diante de fatos posteriores que alterem a situação jurídica do beneficiário. O art. 54 da Lei nº 9.784/99, por sua vez, prevê prazo de cinco anos para anulação de atos administrativos favoráveis, salvo má-fé, mas não impede a Administração de corrigir situações ilegais que se renovam no tempo, como a acumulação indevida de benefícios.

No caso, a concessão inicial foi regularmente registrada pelo TCU em 2017, momento a partir do qual se iniciaria o prazo do Tema 445 com relação ao ato de concessão original. A revisão posterior, contudo, instaurada em 2020, teve como foco o exame da irregularidade – cumulação indevida surgida em 2015 - da qual se teve ciência somente nessa ocasião. Portanto, não há que se falar em decadência quanto a essa atuação, pois não se trata de vício originário, mas de ilegalidade superveniente e, ainda, em prestação de trato sucessivo. A respeito, trago o seguinte julgado à colação:

“Nas razões do apelo especial, aponta o recorrente, violação dos arts. 124, da Lei 8.213/91, e 54, da Lei 9.784/99.

Sustenta, em síntese, que: (I) a impossibilidade de cassação da pensão por morte, oriunda de FUNRURAL, instituída pelo genitor da autora, tendo em vista a ocorrência da decadência, bem como (II) a possibilidade de cumulação da referida pensão FUNRURAL com a pensão por morte de seu marido, esta proveniente do RGPS, tendo em vista serem distintos seus fatos geradores e suas fontes de custeio. Contrarrazões às fls. 523/529.

É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO.

A irresignação não comporta acolhida.

Inicialmente, com relação à primeira tese sustentada, qual seja, ocorrência de decadência do direito da Administração de cessar a pensão por morte proveniente do falecimento do pai da autora, salienta-se que o recurso especial não impugnou fundamento basilar que ampara o acórdão recorrido, qual seja, "... não incide a decadência do direito da Administração Pública rever eventual ato concessório, nem muito menos em direito adquirido ao restabelecimento da acumulação ilegal, ainda que a situação seja constatada muito tempo depois. Isso por que, em face do que preceitua o art. 54 da Lei nº 9.784/99, a decadência pressupõe um "ato administrativo" (conduta positiva da Administração), o que não ocorre quando o Poder Público simplesmente deixa de suspender o pagamento de certa vantagem remuneratória (conduta omissiva). Na hipótese, não parece ter a Administração dito, em oportunidade anterior, que seria legal a continuidade da percepção da pensão por morte em questão. Sem esse reconhecimento expresso da Administração (conduta positiva) o que resta é mera omissão, a qual não deflagra o curso do prazo decadencial. Assim, o pagamento poderia ser revisto - como de fato foi - mesmo que decorrido mais de vinte anos do momento em que teria se tornado indevido." (fl. 411). (STJ, REsp 2048022, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJe 24/4/23)

Ademais, cumpre notar que, tendo ciência da irregularidade em 19/10/2020, logo no dia 20/10/2020 o Comando Militar instaurou a Sindicância NUP 64225.012567/2020-29, por meio da Portaria 14/20/Sind-S2, a qual, depois da pertinente instrução, culminou no Relatório DE 6/4/2021, constante à sua fl. 213 (ID 288851804), o qual concluiu pela necessidade de encaminhamento ao TCU, tendo em vista seu anterior exame de legalidade. Isso feito, deliberou esse órgão que se notificasse a parte autora para optar pelo benefício desejado, o que foi feito em 25/10/2022.

Dessa forma, à luz da legislação aplicável e da jurisprudência consolidada, não se verifica decadência administrativa, sendo legítima a atuação do TCU para adequar a situação da autora ao limite legal de acumulação previsto no art. 29 da Lei nº 3.765/60, vigente à época do óbito do instituidor

Por sua vez, no tocante à alegação de violação ao contraditório e ampla defesa, verifica-se que houve instauração de sindicância, intimação da autora para apresentar resposta, o que foi feito (ID 28881797) e alegações finais, as quais foram devidamente apresentadas (ID 2888851804; fl. 209 da Sindicância), e notificação para opção entre benefícios, em conformidade com o art. 133 da Lei nº 8.112/90 e com o art. 29 da Lei nº 3.765/60. Portanto, não há prova de cerceamento de defesa, muito menos ausência de participação da autora no procedimento administrativo.

Por fim, a invocação de direito adquirido e ato jurídico perfeito não se sustenta diante da vedação legal vigente à época do óbito do instituidor, que não autorizava a acumulação múltipla ora verificada. O direito adquirido não protege situações que contrariem a lei aplicável ao fato gerador, e o ato jurídico perfeito não impede a revisão de benefícios concedidos em desacordo com a norma vigente.

Diante de todo o exposto, concluo pela inexistência de ilegalidade no ato administrativo que determinou a opção por apenas dois benefícios, sendo legítima a revisão da pensão militar para adequação à norma vigente à época do óbito do instituidor.

Custas pelo autor. Por sua vez, tendo a apelação sido integralmente improvida, com a manutenção da sentença que fixou honorários advocatícios sucumbenciais em montante equivalente a 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa em favor da União, aplica-se o disposto no artigo 85, §11, do Código de Processo Civil, que prevê a majoração da verba honorária em grau recursal.

Assim, considerando o trabalho adicional realizado pelo patrono da parte vencedora, majoro os honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, mantida a base de cálculo definida na sentença, observada, tanto para essa verba quanto para as custas, a suspensão de exigibilidade prevista no art. 98, §3º, do CPC, caso a parte vencida seja beneficiária da gratuidade da justiça.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

Herbert de Bruyn

Desembargador Federal Relator