Trata-se de apelação e recurso adesivo interpostos em ação objetivando a anulação de auto de infração lavrado pelo IBAMA.

A sentença julgou o pedido parcialmente procedente para (1) declarar convertida a multa em prestação de serviços; (2) declarar a nulidade dos atos decisórios subsequentes à decisão administrativa que inicialmente deferiu a substituição da multa pela prestação de serviços, e (3) deferir tutela provisória para que o IBAMA se abstenha de promover a cobrança da multa substituída.

Apelou o IBAMA, alegando, em suma, que: (1) a infração ambiental foi cometida, identificada e autuada após a publicação do Decreto 6.514/2008, não se tratando de área consolidada; (2) o valor da multa é adequado à infração cometida e não viola os princípios da razoabilidade e proporcionalidade; (3) a pena de multa não é condicionada à prévia aplicação de advertência; (4) a decisão administrativa que indeferiu a conversão da multa em prestação de serviços é válida, pois não houve formalização do termo de compromisso nem aprovação do pedido por autoridade competente, havendo descumprimento de normativos de ordem procedimental, tratando-se de decisão discricionária da administração; e (5) o pedido de conversão da multa foi extemporâneo, pois realizado em grau de recurso.

Em recurso adesivo, apelou a autora, sustentando, em suma: (1) a ocorrência de prescrição da infração autuada; e (2) a nulidade do auto de infração, por se tratar de área rural consolidada.

Houve contrarrazões.

É o relatório.

O Juiz Federal Convocado Thales Leão (Relator):

O recurso adesivo da autora cinge-se à validade do Auto de Infração 542927-D, datado de 10/09/2008, lavrado pelo IBAMA, o qual aplicou multa no valor de R$ 50.000,00 à autora por "deixar de adotar medidas de contenção de erosões na Fazenda Triângulo 2, município de Coxim/MS", medidas estas determinadas em Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD) anteriormente compromissado entre a autora e o IBAMA (ID 192871688, f. 131).

Em primeiro lugar, diferentemente do que alega a autora, a pretensão da administração para apurar a infração verificada não se encontrava prescrita à data da autuação.

O artigo 21 do Decreto 6.514/2008, nesse sentido, dispõe que "prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado".

Na hipótese, a autora foi autuada por deixar de cumprir medidas de contenção que evitariam a erosão do solo, pactuadas mediante PRAD e termo de compromisso, tais quais "destruição de leiras de desmate recente dispostas de maneira incorreta; levantamento de terraços de base larga em nível; semeadura de capim brachiaria sobre os terraços; pousio das APP's degradadas para propiciar a regeneração natural; construção de canais coletores naturais e 'travesseiros' sobre as estradas" (ID 192871689, f. 2).

Tal conduta foi enquadrada no artigo 62, VII do Decreto 6.514/2008, que trata da infração de "deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução ou contenção em caso de risco ou de dano ambiental grave ou irreversível".

Vê-se, portanto, tratar-se de conduta omissiva com permanência no tempo. Assim, não obstante tenha sido verificada primeiro no ano de 2001 por meio de notificação enviada pelo IBAMA à autora, e depois na autuação de 2008, a infração permanece enquanto continuada a omissão em adotar as medidas de contenção determinadas pela autoridade, não estando prescrita à época da autuação.

Por esse mesmo motivo, também não prospera a alegação de que se trata de área rural consolidada, de ocupação antrópica anterior a 22/07/2008 e, portanto, não podem ser objeto de multa. Afinal, se se trata de infração permanente, é claro que sua prática ultrapassou o marco temporal definido pelo Código Florestal, alcançando a data da própria autuação, realizada em 10/09/2008, quando as medidas determinadas pelo IBAMA ainda não haviam sido adotadas.

Além disso, mesmo que se tratasse de área rural consolidada, a infração não se referia exatamente à supressão de vegetação nativa, mas a medidas para conter processos erosivos que acarretaram o assoreamento de cursos d'água próximos a propriedade. Irrelevante, por isso, o argumento apresentado.

Por outro lado, insurge-se o IBAMA quanto ao deferimento do pedido de conversão da multa em prestação de serviços ambientais pela sentença, com o argumento de que as mudanças na legislação ambiental e o descumprimento dos requisitos legais impediriam a aprovação do PRAD, bem como que não houve decisão definitiva quanto à conversão da multa.

A jurisprudência consolidada entende que a conversão da multa na prestação de serviços insere-se na discricionariedade da administração pública, não cabendo ao Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo.

É esse o entendimento do Superior Tribunal de Justiça

AgInt no REsp 1.995.800/PE, Rel. Min. PAULO SÉRGIO DOMINGUES, DJe 21/10/2024: "PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento".

Na espécie, contudo, cabe recapitular o andamento do processo administrativo 02014.000612/2008-34, em que foi julgado o Auto de Infração 542927-D (ID 192871688, f. 131/132; ID 192871689, f. 1/137).

No âmbito desse processo, a autora apresentou pré-projeto técnico para conservação do solo, elaborado por empresa especializada (ID 192871689, f. 25/28). Tal projeto foi analisado pelo IBAMA, que determinou a realização de adequações (ID 192871689, f. 29/30), devidamente respondidas (ID 192871689, f. 32/37), com as quais o IBAMA manifestou acordo (ID 192871689, f. 41).

Após, foi realizada vistoria técnica na área autuada, em que se concluiu pela adequação das medidas de conservação e recuperação adotadas pelo autor, sugerindo-se a aprovação do PRAD mais recente apresentado no âmbito do processo administrativo:

"Verificamos durante a vistoria realizada na propriedade que as medidas de recuperação propostas no PRAD foram executadas. As áreas de preservação permanente do curso d'água e da nascente que vinham sofrendo degradação causada pelas erosões e pelo pisoteio do gado foram devidamente cercadas. A vegetação na área da nascente encontra-se recuperada e na área lindeira ao curso d'água encontra-se em processo de regeneração com o estabelecimento de gramíneas e indivíduos arbóreos nativos.

[...]

Em relação ao PRAD apresentado, sugiro que seja encaminhado ao interessado ofício de aprovação do projeto, ressaltando que as medidas de conservação do solo e de preservação das APPs implantadas na área deverão ser objeto de monitoramento permanente".

Diante do laudo, o superintendente do IBAMA emitiu decisão afirmando expressamente que o PRAD havia sido aprovado, com menção direta ao Auto de Infração 542927-D (ID 192871689, f. 55).

Antes do julgamento, a autoridade julgadora proferiu despacho já encaminhando o processo à equipe técnica, "para providências, diligenciando pela formalização de Termo de Compromisso de PRAD e demais quesitos previstos no art. 97 da IN 14/09, em vista do contido no art. 70, §1º-inciso I, da referida Instrução Normativa" (ID 192871689, f. 71).

Sobreveio, então, o primeiro julgamento do auto de infração, em que, a despeito de decidir-se pela manutenção do auto, consignou-se que "é facultado ao autuado a conversão da multa em serviços nos moldes do previsto no art. 140-inciso I, e seguintes do Decreto Federal nº 6.514/08, mediante assinatura de Termo de Compromisso de PRAD" (ID 192871689, f. 72).

Os documentos deixam claro, neste ponto, que: (1) houve a apresentação de pré-projeto de recuperação de danos ambientais pela autora, com o fim de formalização de PRAD junto ao IBAMA, inclusive corrigido diante de exigências apresentadas pela autarquia; (2) a execução do projeto foi fiscalizada pelo IBAMA, que confirmou sua adequação e, ao fim, afirmou expressamente que o PRAD foi aprovado e que ele era referente ao Auto de Infração 542927-D; (3) o processo administrativo foi julgado, facultando-se a conversão de multa mediante assinatura do termo de compromisso do PRAD, último requisito para o processo de conversão, tratado pelo próprio IBAMA como mera "formalização".

No que se segue, o IBAMA realizou nova vistoria para confirmar a decisão de conversão (ID 192871689, f. 75/76), em que foi apontado, novamente, a recuperação adequada dos processos erosivos indicados no auto, concluindo-se:

"1. Considerando as condições atuais da área autuada, pode-se dar como recuperadas as áreas de pastagem com formação de processos erosivos e as áreas de Preservação Permanente;

2. Considerando a concessão do benefício no julgamento relativo a conversão da multa, considerando que a área está sendo reconhecida como recuperada e considerando que foram gastos recursos superiores aos do Auto de Infração, cabe análise da Autoridade Julgadora quanto a conversão requerida e concedida no julgamento" [grifos meus].

Nota-se, portanto, que a área técnica do IBAMA manteve a avaliação positiva da vistoria anterior e já tratava expressamente a conversão como benefício concedido no julgamento.

Entretanto, sobreveio nos autos do processo o Parecer 163/2013/PFE-IBAMA-MS/PGF/AGU, em que a procuradoria federal argumentou ser impossível a concessão da conversão ao autor, visto que não teria havido manifestação expressa por parte da autoridade julgadora apreciando o pedido de conversão, nem aprovação do PRAD, tratando-se de decisão discricionária da administração (ID 192871689, f. 88/90).

O parecer foi acatado pela autoridade julgadora, que proferiu segundo julgamento sobre o mesmo auto de infração, negando o pedido de conversão de multa ao autor (ID 192871689, f. 91/92).

Não obstante, o parecer da procuradoria utilizado para fundamentar a decisão não se refere ao processo em questão e não pode ser considerado.

Primeiro, faz referência em seu cabeçalho ao processo administrativo 02014.000749/2010-11, que não é o número do processo administrativo discutido nos autos.

Segundo, faz referência a diversos quesitos que estariam sendo respondidos, os quais, contudo, não constam dos autos juntados pelo IBAMA.

Terceiro, faz menção a folhas de processos inexistentes - até aquele momento e menciona que o processo administrativo haveria sido encaminhado para análise recursal, o que também não é o caso.

A segunda decisão repete fundamentos do parecer e acrescenta dois pontos: (1) que a primeira decisão não foi comunicada à autora e, portanto, não surtiria efeitos; (2) não houve formalização de termo de compromisso e não foi atendido o disposto no artigo 143, caput, e parágrafo primeiro do Decreto 6.514/2008, bem como o quanto previsto no artigo 97 da IN IBAMA 14/09.

Quanto ao primeiro ponto, o mero fato do ato administrativo não ter sido comunicado ao autor não autoriza que sua existência possa ser ignorada pela administração pública, carecendo tal afirmação de qualquer base legal, aliás não indicada na decisão. A decisão foi tomada e, embora não atingisse eficácia plena por falta de intimação do autor, existe e é válida.

As alegações de que o autor não havia cumprido os requisitos legais para a conversão também não prosperam. O artigo 143, caput e parágrafo primeiro do Decreto 6.514/2008, segundo a redação então vigente, faziam referência aos casos em que a recuperação dos danos ambientais fosse inferior ao valor da multa convertida, algo que foi afastado pelos laudos de vistoria do IBAMA. O artigo 97 da IN IBAMA 14/09 determinava apenas o formato dos projetos de prestação de serviços ambientais, assunto que deveria ter sido levantado pelo próprio IBAMA no momento de análise do PRAD, com o qual aquiesceu. O termo de compromisso, por fim, não foi formalizado por culpa do próprio IBAMA, que não intimou o autor para tanto.

Diante dos documentos, necessário concluir que, embora a conversão da multa em prestação de serviços seja ato discricionário da administração pública, o IBAMA efetivamente autorizou a conversão no bojo do processo administrativo que analisou o auto de infração discutido. Ao fazer isso, gerou uma expectativa legítima de direito ao autor, que só poderia ser afastada em caso da demonstração de vício na decisão (por meio do exercício do poder de autotutela) ou revogada segundo os trâmites legais e com a devida fundamentação de mérito, o que não foi o caso, até porque a falta de intimação foi erro do próprio IBAMA.

Ante o exposto, nego provimento à apelação e ao recurso adesivo.

Pela sucumbência recursal, deve o IBAMA suportar condenação adicional, nos termos do artigo 85, § 11, CPC, equivalente a 1% sobre o proveito econômico da demanda, a ser acrescida à sucumbência fixada pela sentença pelo decaimento na instância de origem.

É como voto.