PODER JUDICIÁRIO

Tribunal Regional Federal da 3ª Região

4ª Turma

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Nº 5020450-77.2025.4.03.0000

RELATOR: Gab. 13 - DES. FED. MONICA NOBRE

AGRAVANTE: BLOCO DE ONZE AEROPORTOS DO BRASIL S.A

Advogados do(a) AGRAVANTE: RAISSA SABRINA CACAPAVA FRANCA MORAIS - SP444248, RENATA DE ABREU MARTINS - SP382949, WELMA DE MOURA PEREIRA MACIEL - PE31319

AGRAVADO: CODEMP MARKETING E EMPREENDIMENTOS LTDA., EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUARIA - INFRAERO

Advogados do(a) AGRAVADO: CAROLINE LOPES ANANIAS - SP430018, THAIS STROZZI COUTINHO CARVALHO - DF19573-A

OUTROS PARTICIPANTES:

 

 

  

 

R E L A T Ó R I O

 

 

Trata-se de agravo de instrumento interposto por BLOCO DE ONZE AEROPORTOS DO BRASIL S.A. – BOAB em face de decisão proferida nos autos da ação de reintegração de posse ajuizada em face de CODEMP MARKETING E EMPREENDIMENTOS LTDA., que indeferiu o pedido de tutela de urgência objetivando a reintegração liminar das áreas comerciais descritas na inicial, integrantes do Complexo Aeroportuário de Congonhas, componente do Bloco SP/MS/PA/MG.

Sustenta a parte agravante, em síntese, a nulidade e ineficácia do 2º Termo Aditivo nº 042/001/2023, firmado entre a INFRAERO e a recorrida, por ausência de sua anuência, conforme exigência prevista na cláusula 3.1.7 do Contrato de Concessão nº 002/ANAC/2023 e na Portaria nº 93/2020 do Ministério da Infraestrutura. Aduz que o aditivo, embora assinado em 27/03/2023, foi publicado apenas em 03/04/2023, isto é, após a assinatura e publicação do contrato de concessão (29/03/2023), o que impediria sua oponibilidade à nova concessionária e afastaria a sub-rogação contratual.

Afirma que a manifestação da ANAC, consubstanciada no Ofício nº 102/2025/GOIA/SRA-ANAC, teria reconhecido que aditamentos celebrados após a assinatura do contrato de concessão deveriam ser submetidos à aprovação da concessionária, sob pena de incidência da exceção prevista no item 3.1.7.2 do contrato.

Sustenta, ainda, que a permanência da agravada nas áreas comerciais configura ocupação irregular de bem público, por ausência de título válido, caracterizando esbulho possessório e inviabilizando a plena gestão das áreas concedidas.

Alega a existência de perigo de dano, consistente na necessidade de desocupação das áreas para cumprimento do cronograma de obras de ampliação e modernização do Aeroporto de Congonhas (Fase 1B), bem como para viabilizar procedimento concorrencial destinado à exploração comercial das áreas, cujo início de novas operações estava previsto para 01/07/2025. Afirma, ainda, que a manutenção da agravada comprometeria obrigações assumidas no contrato de concessão e poderia acarretar prejuízo regulatório.

Aduz, por fim, que a agravada teria ajuizado demanda semelhante perante a Justiça Estadual, com pedido liminar indeferido, e que teria omitido tal circunstância ao ajuizar a tutela cautelar antecedente na Justiça Federal.

Requereu a concessão de efeito suspensivo ao recurso, a revogação da tutela deferida em favor da agravada nos autos da tutela cautelar antecedente nº 5017852-86.2025.4.03.6100, e a concessão de tutela recursal para determinar a imediata desocupação das áreas, sob pena de multa.

A parte recorrida apresentou manifestação preliminar, pugnando pela manutenção da decisão agravada, ao argumento de que a execução contratual vem ocorrendo de forma contínua e pacífica desde outubro de 2023, com recebimento de valores pela parte recorrente. Informa que, na tutela cautelar antecedente nº 5017852-86.2025.4.03.6100, há decisão no sentido de assegurar sua posse e impedir atos de turbação ou esbulho pela parte agravante.

O pedido de concessão de efeito suspensivo foi indeferido. Foram opostos embargos de declaração contra esta decisão (ID 334125549).

Houve apresentação de contrarrazões ao recurso de embargos de declaração.

Em petição juntada em 18/02/2026 (ID 355602410), a CODEMP MARKETING E EMPREENDIMENTOS LTDA. informou a superveniência de decisão proferida nos autos da ação de origem (ID 484487372), por meio da qual o Juízo Federal acolheu a arguição de ilegitimidade passiva da INFRAERO, determinando sua exclusão do polo passivo, e declinou da competência para a Justiça Estadual de São Paulo, com remessa dos autos ao Juízo da 18ª Vara Cível do Foro Central Cível da Comarca de São Paulo. Consignou, ainda, que foram mantidos, por ora, os efeitos das decisões e medidas de urgência anteriormente proferidas, especialmente a tutela cautelar deferida, nos termos do art. 64, §4º, do CPC. Noticiou, por fim, a oposição de embargos de declaração por ambas as partes, com alegação de possível conflito de competência a ser submetido ao Superior Tribunal de Justiça.

É o relatório.

 

 

 

Por primeiro, resta prejudicada a análise dos embargos de declaração em razão do julgamento do mérito recursal deste agravo de instrumento.

No caso em exame, a parte agravada busca, em sede cautelar, assegurar a manutenção de sua posse sobre áreas comerciais localizadas no Aeroporto de Congonhas/SP, cuja exploração publicitária decorre de contrato originalmente firmado com a INFRAERO e posteriormente aditado por meio do Termo Aditivo nº 042/001/2023, com vigência até 31/03/2026.

Conforme se extrai dos autos principais, o referido Termo Aditivo nº 042/001/2023, celebrado entre a INFRAERO e a empresa CODEMP, foi assinado em 27/03/2023 e publicado em 03/04/2023. Já o Contrato de Concessão nº 002/ANAC/2023, firmado entre a INFRAERO e a ora recorrente, foi assinado e publicado em 29/03/2023.

Estabelece referido contrato de concessão:

 

 

"3.1.7.1. A partir da assinatura do Contrato de Concessão, a celebração de novos contratos, bem como a renovação e/ou aditamento de contratos existentes entre o Operador Aeroportuário e terceiros para contratação de serviços ou autorização de atividades comerciais, deverão ser encaminhados para aprovação da Concessionária.

3.1.7.2. Não serão sub-rogados os contratos celebrados pelo Operador Aeroportuário em desacordo com o presente Contrato de Concessão, especialmente o item 3.1.7.1, ou com a Portaria nº 93, de 20 de julho de 2020, do Ministério da Infraestrutura."

 

 

Nos termos da cláusula 3.1.7.1, apenas a partir de 29/03/2023 -- data da assinatura do contrato de concessão -- deveria haver a submissão de aditamentos de contratos existentes à prévia aprovação da concessionária.

Também, o Juízo de origem, ao indeferir a tutela de urgência, registrou que:

 

 

"Vale dizer que a alegação de questões relativas à frustração do procedimento licitatório, da necessidade da aprovação da autora para a renovação ou aditamento de contratos já existentes, conforme cláusula 3.1.7.1 do Contrato nº 002/ANAC/2023, e, ainda, do fato da publicação do Termo Aditivo ter ocorrido em 03/04/2023, data posterior à publicação do contrato de concessão já referenciado, o que implicaria a não sub-rogação da autora aos termos da prorrogação contratada, são pontos que se remetem ao exame do mérito da questão trazida aos autos, cuja análise não cabe em cognição sumária." (ID 332687354)

 

Ressalte-se, ainda, que a manifestação administrativa exarada pela ANAC, no sentido de que aditamentos celebrados após a assinatura do contrato de concessão deveriam ser submetidos à aprovação da concessionária, não possui caráter vinculante para o Poder Judiciário, especialmente quando a controvérsia envolve a aferição da validade e eficácia de instrumento contratual firmado entre terceiros. Trata-se de interpretação administrativa acerca do alcance das cláusulas contratuais e do regime de sub-rogação, cuja incidência no caso concreto demanda exame aprofundado dos fatos, da cronologia das assinaturas, da natureza jurídica do aditivo e da extensão das obrigações assumidas no contrato de concessão. Tal análise extrapola os limites da cognição sumária própria da tutela de urgência e reclama adequada dilação probatória, sob pena de indevida antecipação do mérito.

Do mesmo modo, a tese de que o Termo Aditivo nº 042/001/2023 seria ineficaz por ter sido publicado em data posterior à assinatura e publicação do contrato de concessão, à luz do princípio da publicidade e do art. 94 da Lei nº 14.133/2021, envolve discussão jurídica complexa acerca do momento de formação, perfeição e eficácia dos contratos administrativos e de seus aditamentos. A aferição de eventual nulidade ou inoponibilidade do aditivo à nova concessionária pressupõe exame detido do procedimento de formalização do instrumento, das circunstâncias que envolveram sua celebração e da interpretação sistemática das cláusulas contratuais. Não se revela possível, portanto, em sede de tutela provisória, concluir pela invalidade do ajuste com base apenas na proximidade das datas de assinatura e publicação, sendo prudente que tal controvérsia seja dirimida no julgamento de mérito.

Assim, ainda que as datas sejam próximas e mesmo diante da alegação da parte recorrente de que "é patente que a INFRAERO e CODEMP buscaram, no apagar das luzes e no intuito de desvirtuar a finalidade precípua da Portaria nº 93/2020, celebrar o 2º TA visando prorrogação da vigência do Contrato pelo prazo de 36 meses a partir de 01 de abril de 2023 (cláusulas 1.1 e 2.1), bem como aumentar os valores remuneratórios referentes ao preço fixo mensal e da garantia mínima e variável (cláusulas 3.1 até 3.4)." (ID 332685737), tais questões devem ser examinadas de forma aprofundada, a fim de evitar supressão de instância, inclusive com a necessária manifestação da INFRAERO.

No tocante à alegação de que a abertura de concorrência, cujo cronograma previa o início de novas operações comerciais em 1º/07/2025, estaria prejudicada pela ocupação das áreas pela agravada, observa-se que a insurgência somente foi formalizada após transcorridos aproximadamente dois terços da vigência do aditamento (27/03/2023 a 31/03/2026), período no qual o contrato foi executado de forma contínua, com pagamento de valores e cumprimento das obrigações por ambas as partes.

Quanto ao alegado risco de prejuízo às obras de ampliação e modernização do Aeroporto de Congonhas, bem como ao cronograma do contrato de engenharia celebrado pela concessionária, verifica-se que os elementos trazidos aos autos não demonstram, de forma inequívoca, a existência de dano imediato, irreversível ou insuscetível de recomposição. A execução contratual do aditivo vem ocorrendo desde 2023, com a permanência da agravada nas áreas comerciais, circunstância que fragiliza a alegação de urgência superveniente apenas no momento da abertura de novo procedimento concorrencial. A eventual necessidade de reorganização de espaços ou adequação de cronogramas constitui matéria que pode ser equacionada no curso do processo principal, não se evidenciando, em cognição sumária, periculum in mora inverso apto a justificar a revogação da tutela anteriormente concedida.

Em relação à alegação de que a agravada teria omitido a existência de demanda anterior perante a Justiça Estadual, cumpre registrar que, nesta fase processual, não se evidencia, de plano, identidade absoluta entre as situações examinadas nem decisão transitada em julgado que impeça a apreciação da controvérsia pelo juízo competente. Eventuais discussões acerca de comportamento processual temerário ou reiteração indevida de pedido devem ser analisadas no contexto próprio, com observância do contraditório e da ampla defesa, não sendo suficiente, em juízo sumário, para infirmar a plausibilidade da posse atualmente exercida pela agravada ou para justificar a concessão da medida extrema de reintegração liminar.

A qualificação da ocupação como posse precária ou mera detenção desprovida de título válido pressupõe o prévio reconhecimento da nulidade ou ineficácia do Termo Aditivo nº 042/001/2023, matéria que, como visto, demanda exame aprofundado do conjunto fático-probatório.

Enquanto subsiste controvérsia plausível acerca da validade do instrumento que ampara a permanência da agravada nas áreas comerciais, não se mostra possível, em sede liminar, afirmar a existência de esbulho manifesto apto a ensejar reintegração imediata.

Por fim, registre-se que a decisão proferida na tutela cautelar antecedente n.º 5017852-86.2025.4.03.6100 deferiu medida liminar em favor da agravada, assegurando sua posse e determinando à parte recorrente que se abstivesse de praticar atos de turbação ou esbulho.

Essa decisão, ainda vigente, consoante sentença proferida nos referidos autos em 17/07/2025, que explicitamente manteve em vigor a liminar, preserva a utilidade do processo principal e afasta a necessidade de concessão de nova tutela de urgência, que, em cognição sumária, implicaria revogação indireta daquela medida.

Registre-se, por oportuno, que a superveniência de decisão declinatória de competência no juízo de origem, com exclusão da INFRAERO do polo passivo e determinação de remessa dos autos à Justiça Estadual, não altera o quadro fático-jurídico examinado neste agravo de instrumento. Isso porque foram expressamente mantidos, nos termos do art. 64, §4º, do CPC, os efeitos das medidas de urgência anteriormente deferidas, especialmente a tutela cautelar que assegura a posse da agravada, permanecendo hígida a situação possessória objeto da controvérsia.

Ademais, a decisão declinatória encontra-se pendente de apreciação de embargos de declaração, havendo, inclusive, alegação de possível conflito de competência. Inexiste, portanto, perda superveniente do objeto recursal ou modificação apta a alterar as conclusões ora adotadas.

Portanto, em sede de exame sumário, inexiste o fumus boni iuris necessário ao provimento liminar, nos termos em que requerido.

Ausente o fumus boni iuris, dispensa-se a análise do periculum in mora.

Ante o exposto, nego provimento ao agravo de instrumento, Julgo prejudicados os embargos de declaração.

É o meu voto.