Trata-se de embargos de declaração opostos por UNIÃO FEDERAL em face de acórdão que, por unanimidade, conheceu e deu parcial provimento à apelação do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL e à remessa necessária nos seguintes termos (ID 302957142):

DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDO DE DEFESA DOS DIREITOS DIFUSOS - FDD. RECURSOS DE DESTINAÇÃO VINCULADA E QUE NÃO INTEGRAM O ORÇAMENTO DA UNIÃO. CONTINGENCIAMENTO PELA UNIÃO: ILEGALIDADE.

1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal - MPF em face da União Federal com pedidos destinados a garantir o não contingenciamento de recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - FDD

2. Os recursos arrecadados pelo Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD) são de destinação vinculada, conforme expressamente previsto no art. 13, caput, da Lei nº 7.347/85 e no art. 1º, § 3º da Lei nº 9.008/1995, sendo ilegal o contingenciamento destes valores pela União Federal, por violação ao art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos artigos 71 a 74 da Lei nº 4.320/64.

3. A forma de aplicação dos recursos do FDD é matéria a ser apreciada pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (CFDD), conforme prevê o art. 3º da Lei nº 9.008/1995, não havendo previsão legal que ampare os pedidos de condenação da União Federal (i) a passar a apresentar, nas propostas de Lei Orçamentária Anual, disposição que destine a integralidade destes recursos aos fins a que foram arrecadados e (ii) a apresentar e implementar cronograma de aplicação dos recursos financeiros que compõem o saldo contábil do FDD para que sejam utilizados em prazo não superior a 5 (cinco) anos.

4. O pedido de condenação da União a não promover novos contingenciamentos dos recursos do FDD deve ser acolhido, ante a ilegalidade desta conduta. Contudo, não é possível a imposição de obrigação de aplicação integral dos recursos no exercício subsequente ao da arrecadação, por ausência de previsão legal.

5. A União deverá centralizar os recursos do FDD em conta bancária especial a ser aberta na forma do art. 10 do Decreto nº 1.306/1994, uma vez que os recursos do FDD constituem um fundo especial, de destinação vinculada, não se enquadram no conceito de receitas públicas e não estão sujeitos ao Princípio Orçamentário da Unidade de Caixa ou da Unidade de Tesouraria, previsto nos arts. 164, §3º, da CRFB/88 e 56 da Lei nº 4.320/1964, sendo certo que tais dispositivos referem-se expressamente a receitas da União.

6. Apelação e reexame necessário parcialmente providos para condenar a União Federal em obrigação de não fazer, consistente em não promover novos contingenciamentos dos recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - FDD a partir do trânsito em julgado deste acórdão, de modo que todos os valores arrecadados pelo Fundo estejam disponíveis para aplicação na forma prevista no art. 13, caput, da Lei nº 7.347/85 e no art. 1º, § 3º da Lei nº 9.008/1995, abstendo-se de adotar qualquer conduta que impeça tal aproveitamento, e em obrigação de fazer, consistente na criação de conta corrente específica para receber os recursos destinados ao FDD, mantendo-os em plena segregação dos recursos orçamentários da União Federal, na forma prevista no art. 10 do Decreto nº 1.306/1994.

Alega, em suma, ser necessário prequestionar a parte final do parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 e o art. 9º da mesma lei, para que seja analisada a possibilidade de utilização dos recursos dos fundos especiais vinculados em exercício diverso daquele em que o ingresso ocorreu, bem como promover a limitação de empenho ou movimentação financeira para o atingimento das metas fiscais. Aduz, ainda, ser necessário prequestionar os arts. 71 a 74 da Lei 4.320/1964, que tratam especificamente dos fundos públicos, pois a lei exige, para realização da despesa, prévia dotação orçamentária, com possibilidade de utilização do recurso nos exercícios financeiros subsequentes, conferindo discricionariedade no processo de elaboração e execução do orçamento. Prequestiona, ainda, o art. 140, § 3º, da Lei 14.791/2023, que determina que a mera vinculação de receitas não torna obrigatória a despesa custeada com as referidas receitas e não cria a obrigatoriedade de sua programação, e os arts. 2º (separação dos poderes), 164, § 3º (princípio da unidade orçamentária), 164-A e 165, §§ 10 e 11, todos da CRFB. Por fim, defende que, se afastada a aplicação de tais normas de direito financeiro no caso do FDD, deve ser apreciada a sua (in)constitucionalidade, observada a cláusula de reserva de plenário, ponto omisso na decisão (ID 305751703).

Manifestação do MPF (ID 306724932).

No ID 342936062, a União arguiu a ocorrência de fato novo, a edição da Lei Complementar n. 211/2024, que trouxe, de forma expressa e temporária, a possibilidade jurídico-financeira de manejo do superávit financeiro do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) para amortização da dívida pública federal.

O IDEC e o MPF se manifestaram (ID 347003679 e 347166766).

É o relatório.

O Código de Processo Civil de 2015 dispõe, em seu art. 1.022, sobre as hipóteses de cabimento dos embargos de declaração: a existência, na decisão judicial, de obscuridade, contradição, omissão ou erro material a serem sanados pelo Juízo.

No caso, porém, não vislumbro a presença de quaisquer desses vícios.

Em primeiro lugar, verifica-se que a embargante baseia-se em premissa equivocada ao afirmar que o acórdão embargado impediria a “utilização dos recursos dos fundos especiais vinculados a determinada finalidade em exercício diverso daquele em que o ingresso ocorreu”. Na realidade, a leitura do voto condutor evidencia que ficou expressamente reconhecida a impossibilidade de se determinar à União a forma de utilização dos recursos do FDD, seja no mesmo exercício em que ingressados, seja por meio de cronograma de aplicação. Veja-se:

Acolhida a tese de direito autoral, passo à análise específica dos pedidos deduzidos pelo MPF.

V. a) Obrigação de fazer, no sentido de que, a partir da decisão de mérito desta Ação, passe a apresentar, na proposta de Lei Orçamentária anual, disposição que destine a integralidade dos recursos do Fundo de Defesa de Direitos Difusos aos fins a que foram arrecadados, quais sejam, a reparação de direitos transindividuais lesados, na forma das normas de regência;

Com efeito, a forma de aplicação destes recursos é matéria a ser apreciada pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (CFDD), conforme prevê o art. 3º da Lei nº 9.008/1995.

Dito isso, verifico que o pedido não tem previsão legal, já que, como visto até aqui, o art. 8º, parágrafo único, da LRF autoriza a utilização dos recursos vinculados em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

É certo que a legislação vincula a destinação dos recursos, mas não há previsão específica de que a utilização se dê em determinado exercício.

Sem prejuízo, o MPF pode provocar o Judiciário caso se verifique uma omissão injustificada na aplicação dos recursos, o que haverá de ser analisado pontualmente.

(...)

V. d) Obrigação de fazer no sentido de apresentar e implementar cronograma de aplicação dos recursos financeiros que compõem o saldo contábil do FDD, ou seja, que não foram aplicados nos anos anteriores, para que sejam utilizados em prazo não superior a 5 (cinco) anos, a contar do trânsito em julgado da decisão;

Como visto até aqui, a forma de aplicação destes recursos é matéria a ser apreciada pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (CFDD), conforme prevê o art. 3º da Lei nº 9.008/1995, não havendo previsão legal de utilização dos recursos em determinado prazo, tampouco de que seja elaborado cronograma de aplicação dos recursos que compõem o seu saldo contábil.

Contudo, e para que não haja dúvidas, consigno que a União ficará proibida de promover novos contingenciamentos a partir do trânsito em julgado deste acórdão, sendo certo que, depois disso, o saldo contábil remanescente também deverá ser destinado às finalidades específicas do FDD.

Portanto, incorreta a afirmação de que a decisão teria afastado a aplicação dos arts. 71 a 74 da Lei n. 4.320/1964, do art. 140, § 3º, da Lei n. 14.791/2023, dos arts. 8º, parágrafo único, e 9º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e dos dispositivos constitucionais citados, ou ainda reconhecido a sua inconstitucionalidade sem observar a cláusula de reserva de plenário, pois em momento algum se determina à ré aplicação dos recursos do FDD em desacordo com as normas de direito financeiro e orçamentário.

O entendimento pela impossibilidade de contingenciamento de tais recursos, por sua vez, se deu por uma interpretação sistemática de tais normas, clara e expressamente fundamentada, ainda que em sentido contrário à tese defendida pela União, como se vê no trecho a seguir:

Veja-se que a atual legislação é expressa ao prever que a destinação dos recursos arrecadados pelo FDD é vinculada, sem autorizar que a União Federal se aproprie destes valores e/ou lhes dê destinação diversa.

Sendo assim, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal também garante que a utilização destes recursos deverá observar a vinculação legalmente definida, in verbis:

“Seção IV

Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas

Art. 8° Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. (Vide Decreto nº 4.959, de 2004) (Vide Decreto nº 5.356, de 2005)

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

(...)

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. (Redação dada pela Lei Complementar nº 177, de 2021)

(...)” (destaquei).

Não prospera, portanto, a alegação defensiva de que apenas não seriam objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias, conforme previsto no § 2º do art. 9º da LRF.

A regra aplicável ao caso concreto é a do parágrafo único do art. 8º da LRF, que trata especificamente de receita legalmente vinculada.

Também a tese defensiva de que os recursos do FDD seriam receitas orçamentárias e, por isso, se sujeitariam a contingenciamento não pode prevalecer.

Confira-se o consagrado conceito de receitas públicas trazido por Aliomar Baleeiro, reproduzido no voto da Ministra Rosa Weber no julgamento do Recurso Extraordinário nº 606.107/RS:

“Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”.

Evidentemente, os recursos do FDD não ostentam a qualidade de definitividade, já que são arrecadados com finalidade específica, previamente prevista em lei.

Daí porque não se sustenta o fundamento adotado em sentença, no sentido de que o Fundo integraria o sistema orçamentário e financeiro da União e, por isso, não estaria imune às limitações de empenho sofridas por todos os entes.

Na verdade, o tão só fato de que tais valores são destinados a um Fundo não altera a sua vinculação legal, como visto até aqui.

Mais especificamente, o FDD tem natureza de fundo especial, assim regido pela Lei nº 4.320/64:

“TÍTULO VII

Dos Fundos Especiais

Artigo 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Artigo 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.

Artigo 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.

Artigo 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente

(...)” (destaquei).

Tal regramento é harmônico com o já mencionado parágrafo único do art. 8º da LRF e vem a reforçar a vinculação destes recursos.

Naturalmente, o art. 72 da Lei nº 4.320/64 não autoriza o desvirtuamento dessa vinculação, mas apenas prevê que a aplicação dos recursos será precedida de dotação orçamentária - que, a toda evidência, estará relacionada à sua vinculação legal.

Dito de outro modo, a prévia dotação orçamentária é mecanismo para viabilizar o emprego dos recursos do FDD de acordo com a destinação legal destes valores, e não da forma como a União entender mais adequado.

É igualmente insubsistente o fundamento adotado em sentença de que não teria havido prova do alegado desvio de finalidade.

Quanto a isso, registro que o contingenciamento de recursos é fato incontroverso, tanto que é defendido pela União em sua contestação, in verbis (ID 282465375): (...)

Diga-se uma vez mais que é equivocada a interpretação que a União pretende dar à LRF, já que ignora a expressa previsão de que os recursos serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação (art. 8º, parágrafo único). (...)

Desta forma, não há dúvidas de que os recursos arrecadados pelo Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD) são de destinação vinculada, conforme expressamente previsto no art. 13, caput, da Lei nº 7.347/85 e no art. 1º, § 3º da Lei nº 9.008/1995, sendo ilegal o contingenciamento destes valores pela União Federal, por violação ao art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal e aos artigos 71 a 74 da Lei nº 4.320/64.

Acolhida a tese de direito autoral, passo à análise específica dos pedidos deduzidos pelo MPF. (...)

V. b) Obrigação de não fazer, no sentido de não promover novos contingenciamentos dos recursos do FDD, de modo que todos os valores arrecadados pelo Fundo sejam orçados e disponibilizados para aplicação no exercício subsequente ao que foram arrecadados, abstendo-se de adotar qualquer conduta que impeça tal aproveitamento;

O pedido merece parcial acolhimento quanto à obrigação de não fazer, dada a ilegalidade do contingenciamento promovido pela União, como exaustivamente fundamentei até aqui.

Registro que, muito recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu pelo não contingenciamento dos recursos destinados ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, em decisão da lavra do Ministro Flávio Dino na ADPF n° 944/MC, in verbis: (...)

Vale consignar que a citada decisão liminar proferida na ADPF n. 944 pelo Ministro Flávio Dino foi, em 16/10/2025, referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, conforme ata de julgamento publicada em 22/10/2025:

O Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão que concedeu, em parte, a medida liminar, nos seguintes termos: A) As condenações em ações civis públicas trabalhistas, por danos transindividuais, devem ser direcionadas para: I) o FDD (Fundo dos Direitos Difusos) ou para o FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador); ou II) Excepcionalmente e de forma motivada, nos termos do art. 4º da Resolução Conjunta nº 10 do CNJ e do CNMP, devem observar os procedimentos e medidas, inclusive de transparência na prestação de contas, com o direcionamento dos valores para reparação ou compensação diretamente relacionadas com o bem jurídico lesado. Nesta hipótese, o magistrado ou o membro do Ministério Público deverá comunicar o Conselho Nacional de Justiça ou o Conselho Nacional do Ministério Público, conforme o caso; B) Os fundos mencionados devem individualizar (com transparência e rastreabilidade) os valores recebidos a partir de decisões em ações civis públicas trabalhistas (ou em acordos) e esses valores devem ser aplicados exclusivamente em programas e projetos relacionados à proteção de direitos dos trabalhadores; C) Todos os recursos atualmente existentes no FDD (Fundo dos Direitos Difusos) ou no FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), que tenham tido a origem concernente ao objeto desta ADPF, ou os futuros aportes, não poderão ser alvo de qualquer espécie de contingenciamento, tendo esta decisão efeito ex tunc. Tudo nos termos do voto do Ministro Flávio Dino (Relator). O Ministro Nunes Marques acompanhou o Relator com ressalvas. Ausente, justificadamente, o Ministro Luís Roberto Barroso. Presidência do Ministro Edson Fachin. Plenário, 16.10.2025.

Por isso mesmo, aliás, a edição da Lei Complementar n. 211/2024, que prevê, em seu art. 2º, I, a possibilidade de se destinar à amortização da dívida pública o superávit financeiro relativo ao FDD entre os exercícios de 2025 a 2030, não modifica a conclusão alcançada no acórdão, já que seu teor está em desacordo com decisão posterior da Suprema Corte em controle concentrado de constitucionalidade.

Vale registrar que “não há violação à cláusula de reserva de plenário quando um órgão fracionário de tribunal, sem declarar expressamente a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo do Poder Público, decide afastar sua aplicação total ou parcialmente, desde que já exista decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.” (STF – Rcl n. 73.260/PA-AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, 1ª Turma, j. 17/02/2025, DJe 21/02/2025).

Por fim, com relação à tese de violação ao princípio da unidade orçamentária em virtude da determinação de criação de conta corrente específica para o fundo, o tema foi expressamente enfrentado no acórdão:

V. c) Obrigação de fazer no sentido de criar conta corrente específica para receber os recursos destinados ao FDD, mantendo-os em plena segregação dos recursos orçamentários da UNIÃO;

O pedido encontra amparo no Decreto nº 1.306/1994:

“Art. 10. Os recursos destinados ao fundo serão centralizados em conta especial mantida no Banco do Brasil S.A., em Brasília, DF, denominada “Ministério da Justiça - CFDD – Fundo”.

Parágrafo único. Nos termos do Regimento Interno do CFDD, os recursos destinados ao fundo provenientes de condenações judiciais de aplicação de multas administrativas deverão ser identificados segundo a natureza da infração ou do dano causado, de modo a permitir o cumprimento do disposto no art. 7º deste Decreto.

(...)” (destaquei).

Embora a União alegue que isso violaria o Princípio Orçamentário da Unidade de Caixa ou da Unidade de Tesouraria, extraído do que dispõem os arts. 164, §3º, da CRFB/88 e 56 da Lei nº 4.320/1964, tais dispositivos referem-se expressamente a receitas da União, in verbis:

Constituição Federal de 1988

Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.

(...)

§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei” (destaquei).

Lei nº 4.320/1964

TÍTULO VI

Da Execução do Orçamento

(...)

CAPÍTULO II

Da Receita

(...)

Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

(...)” (destaquei).

Como exaustivamente visto até aqui, os recursos do FDD constituem um fundo especial, de destinação vinculada, e não se enquadram no conceito de receitas públicas.

Registre-se que não há qualquer ilegalidade no quanto previsto pelo art. 10 do Decreto nº 1.306/1994, que apenas prevê um dever instrumental, consistente no modo pelo qual tais recursos serão geridos.

Como visto, portanto, embora o acórdão tenha adotado tese diversa da suscitada pela parte, foram analisadas todas as questões fáticas e jurídicas postas em debate, do que se depreende o objetivo infringente que se pretende dar ao presente recurso, com o revolvimento da matéria já submetida a julgamento, sem a presença de quaisquer das hipóteses legais de manejo dos aclaratórios.

Sequer a pretensão de prequestionamento da matéria viabilizaria a oposição dos embargos de declaração, que não prescindem, para seu acolhimento, mesmo em tais circunstâncias, da comprovação da existência de obscuridade, contradição, omissão ou ainda erro material a serem sanados. A simples menção a artigos de lei que a parte entende terem sido violados não permite a oposição dos aclaratórios.

De todo modo, há de se atentar para o disposto no art. 1.025 do CPC/2015, que estabelece: "Consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade”.

Ante o exposto, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO aos embargos de declaração, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.