A Desembargadora Federal Giselle França:

Trata-se de embargos de declaração opostos em face de v. Acórdão que, por unanimidade, deu provimento ao agravo de instrumento e julgou prejudicados os embargos de declaração. Segue a ementa (ID 362374325):

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE URGÊNCIA INCIDENTAL. SUSPENSÃO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. AMPLIAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO. LICENÇA PRÉVIA (LP) EXPEDIDA ANTERIORMENTE AO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. INEXISTÊNCIA DE FATO SUPERVENIENTE. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. LP QUE NÃO AUTORIZA A SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO NO BIOMA MATA ATLÂNTICA. NECESSIDADE DE CONTINUIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto por empresa de gerenciamento de resíduos contra decisão que, em sede de Ação Civil Pública (ACP), deferiu pedido de tutela de urgência incidental para suspender o processo de licenciamento ambiental de ampliação de aterro sanitário na Baixada Santista. O Juízo baseou a suspensão na suposta omissão das autoridades ambientais (CETESB e IBAMA) em informar a prévia expedição da Licença Prévia (LP), considerando-a como "fato superveniente" gerador de periculum in mora.

2. A agravante defende o esgotamento iminente do aterro atual, a utilidade pública do empreendimento para a gestão de resíduos de toda a região metropolitana e a regularidade do licenciamento. A autora da ACP, por sua vez, alega ilegalidade na pretensão de supressão de vegetação no Bioma Mata Atlântica e aponta a existência de alternativa locacional.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em definir se a expedição de Licença Prévia (LP) constitui, por si só, ato ilegal ou fato superveniente apto a justificar a paralisação judicial do processo de licenciamento ambiental de ampliação de aterro sanitário, sobretudo considerando as restrições inerentes à LP (que atesta apenas viabilidade, não autorizando intervenção física).

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. O licenciamento ambiental ordinário (Lei nº 15.190/2025) é um procedimento administrativo complexo e faseado. A Licença Prévia (LP) atesta apenas a viabilidade ambiental quanto à concepção e localização do projeto, estabelecendo requisitos básicos e condicionantes para as fases seguintes.

5. No caso concreto, a LP foi expedida e publicada no Diário Oficial antes mesmo do ajuizamento da ACP. Logo, não se trata de fato superveniente, tampouco de ato furtivo ou omissão dolosa da autarquia ambiental que justifique a drástica medida de suspensão judicial de todo o processo de licenciamento.

6. A leitura atenta do anexo da LP revela a imposição de dezenas de condicionantes técnicas rigorosas, com destaque expresso para a exigência de Anuência Prévia do IBAMA para a supressão de vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica (item 1.2). A própria licença ressalva textualmente que "não autoriza a sua implantação" e não substitui a necessária Licença de Instalação (LI).

7. O ato administrativo ambiental goza de presunção de legitimidade e veracidade. A mera expedição da LP, recheada de condicionantes protetivas e submetida ao crivo pendente do órgão federal (IBAMA), não configura ilegalidade evidente ou risco iminente de dano irreversível (periculum in mora), não havendo autorização vigente para intervenção física na área.

8. Ao autorizar a retomada do andamento do licenciamento, o Judiciário não chancela a intervenção ambiental ou a supressão vegetal imediata, mas apenas garante o regular fluxo do processo administrativo, preservando-se as prerrogativas dos órgãos ambientais de avaliar o cumprimento das condicionantes antes da eventual emissão da LI.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Agravo de instrumento provido. Embargos de declaração prejudicados.

Tese de julgamento: A expedição de Licença Prévia (LP) não autoriza a intervenção física ou a supressão de vegetação, limitando-se a atestar a viabilidade ambiental preliminar e a fixar condicionantes. A sua regular emissão, pautada em presunção de legitimidade, não configura risco de dano irreversível capaz de justificar a paralisação judicial cautelar do processo de licenciamento ambiental, devendo-se prestigiar o esgotamento da via administrativa para a análise técnica das condicionantes (notadamente a anuência do IBAMA para intervenção no Bioma Mata Atlântica).

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Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 300, 493 e 996; Lei nº 15.190/2025, arts. 3º e 19; Lei nº 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica), arts. 3º, 11 e 14.

Jurisprudência relevante citada: TRF3, ApCiv 0000656-70.2011.4.03.6104, Rel. Juiz Fed. Fabiano Lopes Carraro, 6ª Turma, j. 11.02.2020.

INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIOAMBIENTAL E HUMANO SUSTENTAVEL, ora embargante (ID 374787651), aponta a presença de omissões no julgado, a saber: "omissão quanto ao fato superveniente e da ofensa à paridade de armas" e "omissões originárias sobre a proteção da mata atlântica". Requer, ao final, o prequestionamento dos dispositivos alegadamente violados.

Resposta (ID 377933860).

É o relatório.

Nos termos do artigo 1.022, incisos I ao III, do Código de Processo Civil de 2015, cabem embargos de declaração para sanar obscuridade ou contradição, omissão de ponto ou questão sobre o qual deveria se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem como quando existir erro material.

No presente caso não há vícios a serem sanados. De fato, a matéria foi objeto de apreciação específica, conforme se verifica dos seguintes trechos do v. Acórdão:

Da leitura das condicionantes da LP, constantes de seu anexo, verifica-se que o prosseguimento do licenciamento depende de autorização da Agência Ambiental de Santos (CMN) para supressão de vegetação nativa secundária do Bioma Mata Atlântica (item 1.2).

Paralelamente, tanto o IBAMA quanto a CETESB informaram ao Juízo de origem a pendência de expediente administrativo junto ao IBAMA, com relação ao empreendimento em questão.

Tudo isso considerado e ponderando as datas de expedição e publicação da LP, conclui-se que a licença prévia em si não é fato superveniente. A LP já existia no momento da distribuição da demanda. Além disso, a LP em questão traz diversos condicionantes para o prosseguimento do processo de licenciamento, inclusive a exigência de aprovação ambiental.

Sendo assim, a expedição da LP, de per si, não implica ilegalidade que justifique a suspensão do procedimento administrativo de licenciamento.

Importante ponderar que o licenciamento é processo administrativo que se presume válido. Tal presunção, relativa, apenas pode ser afastada mediante prova concreta a cargo do interessado. E, no caso, a argumentação desenvolvida não é suficiente para afastar tal presunção.

Por fim, há uma peculiaridade no presente recurso que demanda especial análise. Isso porque, conforme fundamentação acima, o que existe no presente caso é um procedimento de licenciamento ambiental em curso, no qual foi expedida apenas uma LP que não autoriza a intervenção ambiental.

Tal informação é corroborada pela manifestação do IBAMA na origem, especialmente quando afirma que “Caso ocorra supressão de vegetação sem a prévia autorização do IBAMA, serão adotadas as medidas cabíveis, inclusive mediante a imposição das sanções previstas na legislação” (ID 470850294 na origem).

Destaca-se, assim, que a intervenção do instituto ambiental federal é condicionante necessária para o correto andamento do empreendimento.

Contudo, na argumentação deduzida, a agravante faz referência à premência na alocação de 2.500 toneladas/dia de lixo. Ao que parece, considerada a LP existente e a manifestação das autoridades ambientais nos autos de origem, inexiste autorização para intervenção ambiental na área.

Portanto, deve-se ter claro que, ao declarar a legalidade do procedimento administrativo ambiental e autorizar a retomada de seu andamento, esta Relatoria não está autorizando intervenção ambiental para além das licenças existentes.

O que se garante, apenas e tão somente, é a continuidade do processo de licenciamento, com todas as cautelas e intervenções necessárias das entidades ambientais exigidas na LP.

Ou seja, há plausibilidade jurídica e risco na demora quanto à suspensão do processo de licenciamento. E apenas isto.

Nesse sentido é a jurisprudência desta 6ª Turma: 

DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMESSA OFICIAL, TIDA POR INTERPOSTA. ART. 475, I, DO CPC/1973 C/C ART. 19 DA LEI N.º 7.347/1985. TERMINAL MARÍTIMO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP). LICENÇA PRÉVIA. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO. AUTORIZAÇÃO APENAS POR PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRÓPRIO. AUDIÊNCIA PÚBLICA PARA A DISCUSSÃO DO EIA/RIMA. ANÁLISE METICULOSA DAS ALTERNATIVAS LOCACIONAIS E TECNOLÓGICAS E DOS IMPACTOS DECORRENTES DO PROJETO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PODER DISCRICIONÁRIO DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA.

1. Reconhecida a submissão da r. sentença à remessa oficial (art. 475, I, do CPC/1973 c/c art. 19 da Lei n.º 7.347/1985).

2. Compete ao Ibama como órgão executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências, nos termos do disposto na Lei n.º 6.938/81 (art. 6º, IV), regulamentada pela Resolução Conama n.º 237/97, cujo art. 8º, I prevê que (...) o Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá (...) Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.

3. No caso concreto, foi instaurado na Procuradoria da República em Santos/SP procedimento que visa a apurar o impacto ambiental causado pela implantação do projeto do Terminal Marítimo da Alemoa, sob responsabilidade da empresa corré Alemoa S/A. - Imóveis e Participações e objeto do processo de Licenciamento Ambiental nº 1.34.012.000579/2010-18, em curso no Ibama.

4. Segundo o Parquet federal, é impossível o deferimento da licença prévia pela autarquia ambiental sem a realização de estudos e um procedimento administrativo próprio e autônomo, conforme previsto na Lei n.º 4.771/1965 e na Lei n.º 11.428/2006, asseverando que no local escolhido para a instalação do empreendimento existem áreas de preservação permanente e de vegetação remanescente do Bioma Mata Atlântica, consistentes em 6,7 hectares de manguezal, que possivelmente serão suprimidas e que segundo a Resolução Conama n.º 303/2002, (...) constitui Área de Preservação Permanente a área situada (...) nas restingas (...), em qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues (art. 3º, IX, "b").

5. A a Licença Prévia n.º 389 já foi concedida pelo Ibama, em 08/02/2011, ao empreendimento em testilha, razão pela qual será objeto de análise tão somente o pedido subsidiário de nulidade do referido ato administrativo.

6. A licença prévia ambiental não permite o imediato início das obras, apenas autoriza o andamento do projeto, uma vez que, conforme ensina Édis Milaré, (...) não passa, na verdade, de um compromisso assumido pelo empreendedor de que seguirá o projeto de acordo com os requisitos determinados pelo órgão ambiental.

7. O próprio item 1.5 da Licença Prévia n.º 389/2011, ora em destaque, prevê categoricamente que (...) esta Licença Prévia não autoriza o início dadas obras do terminal ou supressão de vegetação.

8. Conforme previsto no art. 4º da Lei n.º 4.771/1965 e no art. 14 da Lei n.º 11.428/2006, a supressão de vegetação somente poderá ser autorizada em procedimento administrativo próprio, que nada tem a ver com a expedição de licença prévia e dela não precisa ser necessariamente antecedente.

9. Não cabe ao Poder Judiciário, em respeito ao princípio da separação de poderes e ao poder discricionário da autoridade administrativa, apreciar os critérios de oportunidade e conveniência dos atos administrativos, ou seja, pronunciar-se sobre o mérito administrativo destes, devendo ater-se à análise de sua legalidade, excetuando-se, tão somente, as situações de evidente abuso de poder ou de ilegalidade nos atos em questão.

10. De acordo com o Parecer Técnico Cotra/Ibama n.º 18/2011, que subsidiou a emissão da licença prévia em comento, em 26/08/2010, houve a realização de audiência pública para a discussão do EIA/RIMA com a presença de 396 (trezentas e noventa e seis) pessoas, dentre elas professores, ambientalistas, sindicalistas e estudantes universitários, sendo respondidos todos os questionamentos. Realizada, naquela ocasião, uma análise meticulosa das alternativas locacionais e tecnológicas do projeto, estudo do meio biótico local e dos impactos decorrentes do projeto e recomendações sobre programas ambientais, concluindo-se (...) que não existem elementos que inviabilizem o empreendimento, não havendo, portanto., óbices para concessão da licença prévia, desde que as medidas mitigadoras e programas ambientais sejam atendidos conforme EIA.

11 Remessa oficial, tida por interposta e apelação desprovidas.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000656-70.2011.4.03.6104, Rel. Juiz Federal FABIANO LOPES CARRARO, julgado em 11/02/2020, Intimação via sistema DATA: 17/02/2020)

Por fim, a alegação de "omissão quanto ao fato superveniente e da ofensa à paridade de armas" igualmente não prospera, haja vista que o alegado fato superveniente, qual seja o ajuizamento da ação civil pública de n.º 5002092-51.2026.4.03.6104 e a decisão a respeito da tutela requerida naqueles autos, em nada altera as conclusões do julgado, sobretudo tendo em vista que a tutela requerida pela embargante restou indeferida nos seguintes termos (ID 586085663, daqueles autos):

1. A concessão de tutela de urgência, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, exige a demonstração de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, além da reversibilidade da medida.

2. Nesta análise de cognição sumária, própria deste momento processual, avalio que os requisitos para o deferimento da medida liminar não se encontram preenchidos.

3. O ponto central da argumentação da parte autora para a nulidade do ato administrativo é a suposta ausência de Declaração de Utilidade Pública (DUP) válida, requisito que seria indispensável para a supressão de vegetação em estágio avançado de regeneração no Bioma Mata Atlântica (art. 14 da Lei nº 11.428/2006).

4. Contudo, a manifestação do IBAMA (id 584726228) e os documentos do processo administrativo que a acompanham, em especial o Despacho nº 27182640/2026-Ditec-SP/Supes-SP (id 584726229), indicam expressamente que o procedimento de anuência (Processo nº 02027.004697/2025-81) foi instruído com uma Declaração de Utilidade Pública assinada pelo Secretário Executivo, respondendo como Secretário de Estado de Meio Ambiente, Infraestrutura e Logística de São Paulo.

5. Embora a validade e a competência para a emissão de tal DUP possam ser objeto de análise, a simples alegação de sua inexistência resta enfraquecida. Os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade, e a ré apresentou evidências documentais que, em um primeiro momento, contradizem a alegação central da autora. A Informação Técnica nº 11/2025-UT-SANTOS-SP/Supes-SP (id 584726231) apontou a DUP como pendente, mas a Informação Técnica nº 5/2026-Nubio-SP (id 584726235) e o Parecer Técnico final do IBAMA (id 584726236) demonstram que a questão foi subsequentemente analisada e considerada atendida para fins de prosseguimento.

6. Os demais argumentos da parte autora também encontram, neste exame preliminar, contrapontos relevantes. A qualificação do aterro sanitário como atividade de utilidade pública ou interesse social é tese amparada não apenas na legislação de resíduos sólidos, mas também nas declarações de interesse público emitidas por diversos municípios da Baixada Santista (id 574781735), que dependem do aterro para a destinação de seus resíduos.

7. A questão da sobreposição com o Parque Estadual da Serra do Mar parece, por ora, esclarecida pela manifestação do IBAMA (id 584726228) e pelos pareceres técnicos, como o da CETESB (id 584726234), que situam a intervenção na Zona de Amortecimento da unidade de conservação, e não em seu interior, onde o regime de proteção é distinto. Da mesma forma, a restrição de uso em áreas de alta declividade (art. 11 do Código Florestal) admite exceções para casos de utilidade pública.

8. Portanto, em um juízo de cognição sumária, não vislumbro a probabilidade do direito alegado para justificar a drástica medida de suspensão de atos administrativos complexos e tecnicamente fundamentados.

9. O perigo na demora, no caso, seria o risco de dano ambiental irreversível com o início da supressão da vegetação.

10. No entanto, a Anuência do IBAMA é um ato prévio, que não autoriza, por si só, o início das obras. Conforme se extrai do Parecer Técnico nº 11/2026 do IBAMA (id 584726236) e da Súmula do Parecer Técnico nº 058/25/IARS da CETESB (id 584726233), a emissão da Licença de Instalação está condicionada ao cumprimento de uma série de exigências, tais como a aprovação de projetos executivos, a apresentação de manifestação do CONDEPHAAT, a formalização da compensação ambiental e a implementação de programas de resgate de fauna e flora. Essas condicionantes funcionam como barreiras administrativas que mitigam o risco de um dano imediato.

11. Por outro lado, vislumbra-se um perigo de dano inverso. Os estudos técnicos (id 574781730) e as declarações municipais (id 574781735) indicam que o Aterro Sanitário é estrutura essencial para a gestão de resíduos sólidos de múltiplos municípios da Baixada Santista e que sua vida útil está próxima do esgotamento. A paralisação do licenciamento de sua ampliação pode gerar uma crise de saúde pública e um grave problema sanitário e ambiental regional, com o risco de retorno a formas inadequadas de descarte de resíduos.

12. Em face do exposto, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência.

Assim, o acórdão não padece de quaisquer vícios.

A insurgência contra o mérito da decisão não autoriza o manejo de embargos de declaração, cujo escopo essencial é o aperfeiçoamento do julgado e não a modificação do posicionamento nele externado.

Ademais, os argumentos deduzidos pelo embargante não são capazes de infirmar a conclusão adotada.

Evidente, portanto, o caráter infringente do recurso, buscando a substituição da decisão por outra que atenda à interpretação conveniente ao recorrente, o que não se pode admitir.

Por fim, importa ressaltar que nos termos do julgado do STF, Ag. Reg. no Agravo de Instrumento n. 739.580, SP, restou assentado que: “esta Corte não tem procedido à exegese a contrario sensu da Súmula STF 356 e, por consequência, somente considera prequestionada a questão constitucional quando tenha sido enfrentada, de modo expresso, pelo Tribunal de origem. A mera oposição de embargos declaratórios não basta para tanto”.

Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.

É o voto.

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CARÁTER INFRINGENTE. PREQUESTIONAMENTO. EMBARGOS REJEITADOS.

I. CASO EM EXAME.

1. Embargos de declaração interpostos contra v. Acórdão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

2. aponta omissões na análise de seus argumentos centrais e requer o prequestionamento dos dispositivos alegadamente violados.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

3. Nos termos do artigo 1.022, incisos I ao III, do Código de Processo Civil de 2015, cabem embargos de declaração para sanar obscuridade ou contradição, omissão de ponto ou questão sobre o qual deveria se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem como quando existir erro material.

4. Nítido caráter infringente do recurso, buscando a substituição da decisão por outra que atenda à interpretação conveniente ao recorrente, o que não se pode admitir.

5. Os embargos declaratórios opostos com objetivo de prequestionamento não podem ser acolhidos se ausente omissão, contradição ou obscuridade no julgado embargado.

IV. DISPOSITIVO E TESE.

6. Embargos rejeitados.

Tese de julgamento: inviabilidade da rediscussão da matéria em embargos de declaração.

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Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.022.